X
تبلیغات
مباحث بودجه ریزی در ایران - بودجه ریزی در ایران و مشکلات آن

مباحث بودجه ریزی در ایران

بودجه ریزی در عصر تجارت الکترونیک

ايجاد يك اقتصاد الكترونيكي كارآمد، چهار مشخصه و ويژگي دارد: كاهش زمان انجام كار با ارائه خدمات كاهش چشمگير هزينه ها، افزايش كيفيت ارائه خدمات و نهايتاً تنوع اشكال و انواع خدمت رساني

امروزه در كشورهايي كه اقتصاد الكترونيكي را نهادينه ساخته اند، بخش خصوصي اعم از شهروندان عادي و شركتهاي كوچك و بزرگ اقتصادي بيشترين بهره برداري را از خدمات اقتصاد الكترونيكي مي برند و اين خود به رشد اقتصادي كشورهاي مزبور كمك مي كند
اشاره: گسترش و توسعه اعجاب انگيز فناوري هاي ارتباطات و اطلاعات در طول دو دهه گذشته، تحولات اجتماعي، اقتصادي، سياسي و فرهنگي را تحت الشعاع قرار داده است. شدت تاثيرگذاري اين پديده در تحولات اخير به گونه اي است كه از آن به عنوان انقلاب اطلاعاتي و ارتباطاتي نام برده مي شود. برآيند انقلاب ارتباطات در عرصه هاي مختلف به زبان ساده، تسهيل برقراري ارتباطات و تبادل اطلاعات و همچنين انجام سريع، كم هزينه و با كيفيت بسياري از امور است كه در گذشته با هزينه بالا، زمان بسيار و بازدهي كم همراه بوده است.
اينترنت شناخته شده ترين و كاربردي ترين ابزار ارتباطي در اين فرايند است. درعين حال فناوري ارتباطي به دليل اهميت بالا در تعاملات اقتصادي و اجتماعي روندي رو به رشد، پيچيده و متنوع را تجربه مي كند. شايد كاربرد اصلي و مهم فناوري هاي ارتباطي و اطلاعاتي جديد در عرصه فعاليت هاي اقتصادي باشد كه سرمايه گذاري هاي عظيمي را در كشورهاي مختلف و در ميان بازيگران اقتصادي به خود اختصاص داده است. مقاله زير اين پديده را با عنوان اقتصاد الكترونيكي و جايگاه آن در ايران مورد تحليل قرار مي دهد.
شايد مهمترين و برجسته ترين ويژگي عصر جديد در ابتداي هزاره سوم ميلادي تبديل سيستم هاي اقتصادي كلاسيك به سيستم هاي اقتصاد الكترونيكي باشد. در واقع نهادينه شدن و گسترش انقلاب ارتباطات و اطلاعات، امروزه در عرصه تعاملات اقتصادي تبلور برجسته تري دارد. به عبارت ديگر، موج كشنده و بلند اقتصاد الكترونيكي آغاز شده و اين موج مي تواند به آغاز مرحله اي جديد در فرايند انقلاب ارتباطات و اطلاعات تعبير شود. اقتصاد الكترونيكي امروزه ساختارهاي اقتصادي را به چالش طلبيده و درعين حال آنها را به تحرك و رقابت واداشته است.
رشد اخير مشتريان خرده پا كه از طريق اينترنت كالاها و خدمات خود را خريداري مي كنند، اهميت و توجه به اقتصاد الكترونيكي را افزايش داده است.
بازيگران اقتصادي شامل صاحبان سرمايه و فعالان عرصه تجارت و بازار پول و سرمايه امروزه متكي به شبكه هاي كامپيوتري و اينترنتي هستند.
اين اتكا عمدتا ناشي از اين واقعيت است كه شبكه هاي اينترنتي و رايانه اي دربردارنده كالاها و خدمات جديد، شيوه ها و روش هاي رقابتي نوين، فراهم كننده فرايندهاي اقتصادي و مالي به لحاظ مهندسي بازسازي شده؛ ساختارهاي اقتصادي جديد و اجراي اصلاحات اقتصادي است. اين تغييرات به لحاظ بالقوه كاركرد اقتصاد را به عنوان يك كل در زمينه رشد اقتصادي، توليد، قيمت، اشتغال، تجارت و ساختارهاي اقتصادي، مناطق و بازارها را تحت تاثير قرار مي دهد. بررسي و ارزيابي اين موارد مستلزم اطلاعات آماري ناب است. اولين الزام در زمينه اطلاعات پيرامون ابعاد اقتصاد الكترونيكي نظير تعداد و انواع فعاليت هاي اقتصادي و همچنين ارزش خدمات و كالاهايي كه در اين حوزه توليد مي شود، است.
سيستم اطلاعاتي مركزي آغازي براي جمع آوري اين نوع از اطلاعات است. ارزيابي تاثيرات اقتصاد الكترونيكي مستلزم داشتن اطلاعاتي هم در زمينه اقتصاد الكترونيكي و هم اطلاعاتي در مورد كل اقتصاد است. سيستم مركزي آمار دربردارنده اطلاعات جزئي از اقتصاد و توابع آن است. فهم راه هاي تاثيرگذاري اقتصاد الكترونيكي بر فعاليت هاي اقتصادي و تجاري مستلزم گسترش و اصلاح مجموعه هاي بنيادي اطلاعات است.
اقتصاد الكترونيكي براساس سه متغير كليدي كسب و كار الكترونيكي، تجارت الكترونيكي و زيرساخت هاي فعاليت اقتصادي الكترونيكي تعريف مي شود.
اين متغيرها عموما مورد توافق كارشناسان و صاحبنظران برجسته اقتصاد الكترونيكي و سازمان هاي اقتصادي نظير OECD مي باشد.
كسب و كار الكترونيكي شامل فرايندهايي مي شود كه يك سازمان اقتصادي بر روي شبكه هاي كامپيوتري اجرا مي كند. اين سازمان ها شامل هر نهاد انتفاعي، غيرانتفاعي حكومتي و حكومتي مي شود. امكان خريد و فروش آسان و در دسترس، مديريت ابتكار، توليد طرح و كنترل، مشتري گرايي، آموزش كاركنان و عضوگيري نمونه هاي اين فرايند است.
تجارت الكترونيكي نيز شامل امكان انتقال مالكيت، حق استفاده از كالاها و خدمات از طريق شبكه هاي مرتبط كامپيوتري است. معاملات زماني كامل مي شوند كه توافق ميان خريدار و فروشنده براي انتقال مالكيت يا حق استفاده از كالاها و خدمات بر روي شبكه هاي رايانه اي مرتبط انجام گيرد.
زيرساخت هاي اقتصاد الكترونيكي نيز شامل زيرساخت هاي اقتصادي مورد استفاده در فرايندهاي حمايتي فعاليت هاي اقتصادي الكترونيكي و اجراي معاملات تجاري الكترونيكي است. اين زيرساخت ها مواردي همچون فن آوري هاي سخت افزاري و نرم افزاري، سرمايه انساني، شبكه هاي ارتباطاتي را دربر مي گيرد.
ويژگي كليدي در تعيين اين حوزه ها اين است كه شبكه رايانه اي حتما بايد گسترده و مرتبط باشد تا امكان ارايه خدمات فراهم شود.
شبكه هاي رايانه اي مرتبط ابزارهاي ارتباطي الكترونيكي هستند كه از طريق كانال هاي شبكه اي داراي تعامل متقابل مي باشند، مجموعه اي از ابزارها شامل رايانه ها، تلفن هاي ذره اي با قابليت خدمات اينترنتي و ساير شبكه هاي تلفني است كه معمولا اين ارتباطات با حداقل دخالت انسان انجام مي گيرد. اينترنت، اينترانت، اكسترانت، شبكه هاي انتقال اطلاعات الكترونيكي و شبكه هاي ارتباط از راه دور در زمره اين شبكه ها هستند كه ممكن است باز يا بسته باشند.
به طور كلي در حوزه اقتصاد الكترونيكي طرح هاي زيادي در بخش هاي مختلف در حال اجراست.
اين طرح ها شامل تجارت الكترونيكي 
(E-Commerce)، بانكداري الكترونيكي 
( E-Banking)، گمرك الكترونيكي 
(E- Coustoms)، خزانه داري الكترونيكي 
(E-Treasury)، تداركات الكترونيكي 
(Emplement E-)، نظام الكترونيكي مالياتي 
(E-Tax) و نظام بودجه ريزي الكترونيكي
( E-Payment Systems) است. به طرح هاي فوق بايد سيستم بيمه الكترونيكي، سيستم امضاي الكترونيكي در حوزه هاي حقوقي و پول الكترونيكي را نيز اضافه كرد.
تحليل و بررسي كاركرد و ساختار عملياتي هر يك از طرح هاي فوق نيازمند بحث هاي طولاني است. ولي واقعيت اين است كه همه طرح هاي فوق به اضافه طرح هايي كه به سرعت در حال ابداع و مطالعه هستند، فرايند تعاملات اقتصادي جهاني را به شدت تحت تاثير قرار داده است. امروزه دولت ها به همراه بازيگران اقتصادي در عرصه هاي مختلف سياست كلان و استراتژيك خود را بر بهره گيري از طرح هاي فوق در جهت افزايش كارآمدي، جذب مشتري و افزايش سود قرار داده اند و در اين زمينه رقابتي گسترده بين اين بازيگران براي ايجاد و يا توسعه شبكه هاي الكترونيكي خدمات اقتصادي و تجاري آغاز شده است. نكته قابل توجه در اين زمينه اين است كه ايجاد و استفاده از ابزارهاي الكترونيكي در عرصه هاي اقتصادي امروزه صرفا در اختيار دولت ها نيست و در واقع اين بازيگران اقتصادي غيردولتي هستند كه با هدف افزايش سود، كاهش هزينه و افزايش اعتبار محرك اصلي و واقعي توسعه شبكه هاي ارتباطي الكترونيكي و به كارگيري طرح هاي خدماتي الكترونيكي هستند و دولت ها با هدف همراهي با اين فرايند و فراهم كردن بسترهاي حمايتي و نظارتي در حوزه هاي كلان اقتصادي مجبور به مجهز كردن نهادهاي اقتصادي و مديريتي خود به ويژه در زمينه گمركي، بانكي و پولي به شبكه هاي خدمات الكترونيكي هستند. اين مساله امروزه در مورد بسياري از كشورهاي در حال توسعه مصداق دارد.
اقتصاد الكترونيكي از جنبه اي ديگر هم عامل و محرك توسعه اقتصادي و حضور موثر در عرصه هاي اقتصادي جهاني است و هم نتيجه يك فرايند توسعه اقتصادي است. بهره مندي از تكنولوژي هاي نوين ارتباطي با توجه به تسريع و آسان سازي فعاليت هاي اقتصادي، بستري مناسب براي توسعه اقتصادي است. از سوي ديگر با توجه به روند رو به گسترش فن آوري هاي اقتصاد الكترونيكي و نهادينه شدن اين روند در فعاليت هاي اقتصادي بين المللي، بهره مندي سيستم هاي اقتصادي ملي از فن آوري هاي ارتباطي عاملي موثر در جذب سرمايه گذاري هاي خارجي و برقراري تعامل سازنده و كارآمد با بازيگران اقتصادي بين المللي است. در حال حاضر مهمترين دغدغه سرمايه گذاري هاي مستقيم خارجي فراهم بودن امكان نقل و انتقال سرمايه به آسان ترين روش و در سريع ترين زمان است.
بدون ترديد كشورهايي كه در اين زمينه گام هاي بلندي برداشته اند، بهتر مي توانند از فرصت هاي اقتصاد جهاني بهره مند شوند و درعين حال روابط تجاري و اقتصادي خارجي خود را توسعه كمي و كيفي دهند.
از نگاهي ديگر كشورهايي كه به سطوح بالاي توسعه اقتصادي دست پيدا كرده اند لاجرم در اين مسير گام گذاشته اند و آگاهانه يا ناآگاهانه به تقويت بنيادهاي سيستم هاي فن آوري اطلاعات و ارتباطات روي آورده اند. بنابراين در عصر اطلاعات و ارتباطات، توسعه فن آوري هاي الكترونيكي هم عامل و هم معلول توسعه اقتصادي هستند و اين گريزناپذير است.
اقتصاد الكترونيكي در ايران
ايجاد يك اقتصاد الكترونيكي كارآمد، چهار مشخصه و ويژگي دارد: كاهش زمان انجام كار با ارائه خدمات، كاهش چشمگير هزينه ها، افزايش كيفيت ارائه خدمات و نهايتاً تنوع اشكال و انواع خدمت رساني. در كشورهايي كه در اين فرايند گام گذاشته اند، مجموعه مشخصات بالا در چارچوب موضوعاتي همچون اصلاح ساختار، تكريم ارباب رجوع، بهينه شدن فرايندها، حذف فرايندهاي زايد و تكراري و افزايش بهره وري مورد توجه قرار گرفته اند كه بعضاً از مجموع آنها تحت عنوان دولت الكترونيك نام برده مي شود.
بنا به گفته برخي مسئولين، استفاده از رايانه در ايران قدمتي ۴۰ ساله دارد و سازمانهايي مثل سازمان مديريت و برنامه ريزي و برخي دانشگاه ها از سالهاي قبل از انقلاب بهره گيري از رايانه را آغاز كرده اند، علي رغم اين قدمت، كشور تا سال ۱۳۸۱ و با وجود اين كه استفاده از رايانه و خدمات اينترنتي در كشور عموميت يافت، فاقد برنامه اي منسجم و توسعه اي با هدف بهينه سازي از اين خدمات جهت تسهيل و تسريع در عملياتهاي اقتصادي و ارتباطي بود. 
 
در آسيا و خاورميانه ايران جزء كشورهايي است كه توجه و بهره گيري از خدمات اقتصاد الكترونيكي را با تأخير و در سالهاي اخير آغاز كرده است.
كشورهاي آسياي جنوب شرقي، هند و چين بيش از يك دهه است كه سرمايه گذاري و برنامه ريزي در اقتصاد الكترونيكي را آغاز كرده اند و امروزه همپاي بسياري از كشورهاي توسعه يافته، شيوه ها و اشكال مختلف اقتصاد الكترونيك را نهادينه كرده اند. اين تحول به طور برجسته اي رشد اقتصادي را در كشورها تقويت كرده است. كشورهاي اطراف ايران نيز گوي رقابت را ربوده اند و به طور كلي يا بخشي موفق به بهره گيري و توسعه اقتصاد الكترونيكي شده اند. در اين زمينه تركيه (۱۹۹۲)، عربستان (۱۹۹۷) و پاكستان از سالهاي قبل اين حركت را آغاز كرده اند و ديگر كشورها نيز زودتر يا همزمان با ايران در اين مسير گام گذاشته اند.
نخستين برنامه مصوب در اين زمينه در ايران، توسعه و كاربرد فن آوري ارتباطات و اطلاعات در قالب طرح تكفا است كه در تيرماه ۱۳۸۱ به تصويب هيأت دولت رسيد. طرح گسترش كاربري فن آوري ارتباطات و اطلاعات در اقتصاد، بازرگاني و تجارت، ۱۴ درصد اعتبارات اين برنامه را به خود اختصاص داده است. برآيند طرح ها و برنامه ريزي هاي توسعه و كاربرد فن آوري اطلاعات در حوزه اقتصادي در سه بخش تجارت الكترونيكي، بانكداري و پول الكترونيكي و گمرك الكترونيكي تجلي يافته است.
در اين زمينه در طول ۳ سال گذشته گامهايي در شكل بسترسازي اوليه، برگزاري همايش هاي علمي و كارشناسي و اجراي برخي طرح ها نيز برداشته شده است. مهمترين طرحي كه در اين زمينه هم اكنون در حال اجراست طرح جامع نظام پرداخت است كه به عنوان زيرساخت تجارت و بانكداري و پول الكترونيكي مورد توجه است. هدف اصلي اين طرح مجموعه اي سيستم هاي الكترونيكي است كه شامل نرم افزار، سخت افزار، يك شبكه سريع مخابراتي پرظرفيت و مطمئن، يك سازمان و تشكيلات متناسب با قوانين و مقررات خاص مي شود و هدف آن برقراري ارتباط و پيوند الكترونيكي بانكها و شعبات آنها در سراسر كشور و انجام كليه امور بانكي و پولي در سريعترين زمان و با كمترين زمان در هر نقطه از كشور و حتي شعبات خارجي بانكهاي كشور است. نقطه ثقل اين طرح، مركز شتاب بانك مركزي است كه لازمه اجراي آن پيوستن بانكهاي دولتي و خصوصي به اين طرح است. امكان استفاده از خدمات بانكي بويژه دستگاه هاي خودپرداز و صدور كارتهاي اعتباري از مشخصه هاي اين طرح مي باشد.
با وجود آغاز تحركاتي در بسترسازي اقتصاد الكترونيكي در ايران، اين روند به كندي پيش مي رود. اين كندي به نوبه خود آثار منفي در رشد اقتصادي و سطح توانمندي رقابتي اقتصادي كشور و ايجاد تعامل كارآمد و سازنده با اقتصاد جهاني خواهد داشت.
نهادينه سازي اقتصاد الكترونيكي در ايران با موانع و چالشهاي عمده اي مواجه است. در صدر اين موانع، عدم احساس نياز عمومي به اقتصاد الكترونيكي است. به عبارت ديگر اقتصاد الكترونيكي و ابزار آن به ويژه در ابعاد تجاري و پولي هنوز به زندگي مردم وارد نشده است. مردم بويژه در شهرهاي كوچك و روستاها به دليل سادگي و يكنواختي فعاليتهاي اقتصادي همچنان به شيوه هاي گذشته خريد و فروش و پس انداز و برداشت در بانكها ادامه مي دهند. اين مهم در شهرهاي بزرگ و حتي تهران كه فعاليتهاي اقتصادي كلان تر و پيچيده تر است نيز مشهود مي باشد. مردم به دليل عدم فرهنگ سازي مناسب انگيزه اي براي استفاده از امكانات محدود موجود اقتصاد الكترونيكي از خود نشان نمي دهند. درصد پايين استفاده شهروندان از دستگاه هاي خودپرداز بانكها كه در سالهاي اخير اكثر بانكهاي دولتي و غيردولتي به آن مجهز شده اند و همچنين كارتهاي هوشمند گوياي اين مسئله است. البته پايين بودن كيفيت اين خدمات نيز در عدم گرايش مردم به سوي استفاده از آنها مؤثر بوده است.
از نكته بالا، مانع و چالش ديگري بيرون مي آيد و آن ساختار اقتصاد دولتي است. به طور طبيعي در يك اقتصاد دولتي كه فعاليتهاي اقتصادي به دولت محدود مي شود سرعت عمل و افزايش كيفيت خدمات اقتصادي چندان مورد توجه نيست. در يك اقتصاد غيردولتي كسب سود و بالا بردن توان رقابتي سبب مي شود بخش خصوصي به فكر استفاده هرچه بيشتر از امكانات مدرن و پيشرفته باشد ، در واقع فعال شدن هرچه بيشتر بخش خصوصي در عرصه اقتصاد ملي، انگيزه و زمينه پيشرفت تكنولوژي هاي ارتباطاتي و اطلاعاتي را بيشتر مي كند.
امروزه در كشورهايي كه اقتصاد الكترونيكي را نهادينه ساخته اند، بخش خصوصي اعم از شهروندان عادي و شركتهاي كوچك و بزرگ اقتصادي بيشترين بهره برداري را از خدمات اقتصاد الكترونيكي مي برند و اين خود به رشد اقتصادي كشورهاي مزبور كمك مي كند.
نقش قابل توجه ديگري كه براي بخش خصوصي در اقتصاد الكترونيكي مي توان برجسته كرد، كاركردي است كه اين بخش به طور مستقيم در نهادينه سازي اقتصاد الكترونيكي ايفا مي كند. در واقع بخش خصوصي جداي از اين كه استفاده كننده اصلي از اين سيستم است در طراحي، توسعه و نهادينه سازي آن هم نقش اول را بازي مي كند. در ايران نيز نقش اخير بخش خصوصي در قالب طرح تكفا مورد توجه قرار گرفته است اما در كارآمد شدن اين نقش عواملي همچون تقويت بخش خصوصي به عنوان بازيگر اصلي اقتصاد كشور وحمايت مالي و معنوي از فعاليتها و ابتكارات بخش خصوصي در اين راستا بايد مورد توجه قرار گيرد.
به مجموعه موانع و شرايط فوق بايد عواملي همچون فقدان ساختارهاي قانوني و حقوقي لازم، ضعف سيستم هاي ارتباطي و مخابراتي، عدم آزادسازي بازار ارتباطات كشور و عدم بهره گيري از تجارب و دستاوردهاي دانشگاه ها را اضافه كرد.
به هر حال مجموعه اي از شرايط ايجاد و تقويت اقتصاد الكترونيكي در كشور را ضروري ساخته است. برقراري تعامل سازنده و كارآمد با اقتصاد جهاني مستلزم بهره گيري از فن آوري ها و نوآوري هايي است كه به كاهش هزينه هاي توليد كالا و خدمات منجر شود و مزيت رقابتي را افزايش دهد. بدون ترديد اقتصاد ايران اگر بخواهد در عرصه اقتصاد و تجارت از مزيت رقابتي بهره مند باشد و به جايگاه واقعي در اقتصاد دنيا متناسب با توانائيهاي خود برسد، بايد هزينه توليد كالا و خدمات را كاهش دهد، ضريب انتشار اطلاعات مربوط به كالا و خدمات و مزاياي توليد اعم از كالا و خدمات را افزايش داده و از تجارت الكترونيكي، كسب و كار الكترونيكي و بانكداري الكترونيكي به بهترين نحو بهره برداري كرد.
بديهي است موفقيت در نهادينه سازي اقتصاد الكترونيكي در درجه اول مستلزم فرهنگ سازي در مورد آن و پيوند زدن جنبه هاي مختلف آن با زندگي مردم است.
+ نوشته شده در  یکشنبه بیست و یکم تیر 1388ساعت 22:35  توسط   | 

بخشنامه بودجه سال 1388 و دستورالعمل تهیه و تنظیم فرمهای پیوست بخشنامه بودجه

دانشجوی عزیز برای مشاهده بخشنامه بودجه سال 1388   *** اینجا ***  را کلیک کنید .

دانشجوی عزیز برای مشاهده دستورالعمل تهیه و تنظیم فرمهای پیوست

بخشنامه بودجه سال 1388   *** اینجا ***  را کلیک کنید .

دانشجوی عزیز برای مشاهده ضوابط اجرایی بودجه سال 1388 کل کشور

   *** اینجا *** را کلیک کنید .

دانشجوی عزیز برای مشاهده قانون بودجه سال 1388 کل کشور

   *** اینجا ***  را کلیک کنید .

+ نوشته شده در  پنجشنبه بیست و هشتم خرداد 1388ساعت 14:49  توسط   | 

SWOT نظام بودجه‌ريزي در ايران و نقطه شروع اصلاح نظام بودجه ريزي در قوه مقننه

قريب به اتفاق دست اندركاران بر اين باورند كه بودجه ريزي در ايران، به رغم حدود يك قرن پيشينه اجرايي با مسائل و مشكلات متعددي روبه روست، پاره‌اي از اين مشكلات ناشي از شرايط و احوال اقتصادي و اجتماعي كنوني است، اما برخي ديگر كه داراي اهميت بسيار بيشتري نيز هست، ريشه در ساختار اداري و مالي كشور دارد. مسائل و تنگناهاي مزبور بر محتواي اطلاعاتي بودجه تاثير گذاشته و باعث فقدان شفافيت در تصميم‌هاي مالي و در نتيجه بروز آسيب‌هايي در انجام وظايف حوزه قانونگذاري شده است. حل مشكلات مزبور در گروه نگاه جامع بلند مدت به مسائل بودجه‌ريزي است. در اين گزارش ابتدا الزامات اصلاح ساختاري نظام بودجه‌ريزي در بلند مدت مورد بررسي قرار مي‌گيرد و سپس برخي توصيه‌هاي كوتاه مدت ارائه مي‌شود. 

الزامات اصلاح ساختار نظام بودجه‌ريزي در بلند مدت :

بنا به تعريف، ماده يك قانون محاسبات عمومي، بودجه‌ كل كشور برنامه‌ي مالي يك ساله دولت است كه درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار را پيش‌بيني مي‌كند و هزينه‌هاي انجام عملياتي را كه منجر به تحقق سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني مي‌شود، برآورد مي‌كند. اين تعريف، بودجه كل كشور را شامل بودجه‌ي عمومي دولت، بودجه شركت‌ها و بانك‌هاي دولتي و بودجه‌ي ساير موسسه‌هاي مربوط مي‌شناسد، اما ارتباط عمليات اجرايي دولت را با سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني در حوزه عمل هر يك از اين بودجه‌هاي سه گانه به طور مشخص و مستقيم معلوم نمي‌دارد، بلكه موضوع را بر پذيرش پيشاپيش اين مفهوم استوار مي‌داند كه كاركردها و عمليات اجرايي هر يك از اين سه قسمت، خود به خود همان تعقيب سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني است. در اين مفهوم، داوم تشكيلاتي دولت و عملكرد جاري آن به منزله انجام عملياتي است كه منجر به تحقق سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني مي‌شود و از اين رو، اختصاص و واگذاري اعتبار به دستگاه‌هاي اجرايي به معناي اطمينان از انجام فعاليت‌هايي است كه هدف‌هاي قانوني را تامين مي‌كند بدون آنكه همزمان، معيار يا قيمت تمام شده‌اي براي ارزيابي و سنجش امور اجرايي تعيين شده باشد! علاوه بر اين، در تعريف قانون محاسبات عمومي آثار بودجه‌اي ساختار حاكميت سياسي، حدود ماموريت‌ها و قلمرو اجرايي دولت و ماهيت منابع موجود مورد نظر نيست؛ و بودجه ريزي به عمليات لازم براي تنظيم و تصويب سندي تحت اصول و شيوه هاي مرسوم اداري محدود شده است. 
اما در واقع، جريان بودجه‌ريزي متضمن حركتي فراتر ازگردآوري اطلاعات و اعتبارات مربوط به عمليات دولت در سندي مصوب است و فرآيند بررسي و تحليل كاركردهاي مديريت بخش عمومي، گزينش منابع و انجام هزينه‌ها را نيز در خود دارد. از اين ديدگاه، فرآيندهاي بودجه‌اي به صورت نظام‌هاي اطلاعات مالي و عملياتي دولت در مي‌آيد و همچون هرمي از مسئوليت‌ها و اختيارات، اطلاعات لازم را براي شناخت ماموريت‌ها و فعاليت‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي در بعد وصول درآمدها و انجام هزينه‌هاي مصوبه و نيز چارچوب‌هاي قانوني نظارت بر عمليات اجرايي براي ارزيابي نتايج حاصل از فعاليت‌هاي مزبور ارائه مي‌كند . به اين ترتيب، سياست‌گذاران و مديران بخش عمومي در جريان مستمر دستاوردهاي عملياتي قرار مي‌گيرند. تكيه بر ويژگي‌هاي اطلاعاتي بودجه، مديران سازمان‌هاي اجرايي و كارشناسان مربوط را قادر مي‌سازد كه با تحليل اقتصادي ـ اجتماعي، حدود موفقيت‌ها يا ترديدهاي مربوط به غلبه دولت بر آن‌ها را ارزيابي كنند. در اين تعريف، بودجه و بودجه ريزي موضوع طراحي و مديريت نظام اطلاعاتي پويا و مستمري از فعاليت‌هاي بخش عمومي قرار مي‌گيرد كه در درون آن (هرم اطلاعاتي) تصميم‌هاي اتخاذ شده از راس به سوي جريان‌هاي اجرايي (قاعده هرم) و اطلاعات مربوط به فعاليت‌هاي خاتمه يافته از قاعده به سمت راس هرم (براي ارزيابي و اطلاع تصميم‌ها) در رفت و برگشت است. بازسازي مفاهيم بودجه و بودجه ريزي در الگوي نظام‌هاي اطلاعاتي، چارچوب و ماموريت سند (قانون) بودجه را منحصر به بازتاب اطلاعات مربوط به مقطعي از هرم اطلاعاتي مزبور مي‌كند كه قواي اجرايي و قانون‌گذاري بر سر آن به تفاهم رسيده باشند، پذيرش اين ديدگاه چند نتيجه مهم دارد: 

1 - اول آنكه، تاكيد بر تفكيك مفاهيم مربوط به نظام بودجه ريزي و سند (قانون) بودجه از پيامدهاي مهم پذيرش تعريف اخير است. در حقيقت، براي اين كه بين تعريف اول (بودجه به مثابه يك سند) و تعريف دوم (بودجه به مثابه نظام اطلاعاتي) ارتباط برقرار كنيم، مي‌توانيم مقطعي از هرم را در نظر بگيريم كه در آن مقطع بين قوه مقننه و قوه مجريه تفاهم حاصل شده باشد. اين مقطع همان سند بودجه است. 

سند بودجه، مرز دخالت قوه مقننه را مشخص مي‌كند. اطلاعات محصور در فاصله مقطع «سند بودجه» و قاعده هرم در اختيار دولت است و اطلاعات مندرج در فوق مقطع، اطلاعاتي است كه دولت (قوه مجريه) موظف است كه آن را به اطلاع مجلس برساند. به همين دليل در طراحي سند بودجه بايد اطلاعاتي را انتخاب كنيم كه مخصوص مقطع مورد نظر باشد، ضمن آن كه اصل «صلاحيت تصميم گيري» و اصل «شناسايي عمليات انجام شده» مراعات شود. متاسفانه نه بودجه نويسان مي‌دانند بايد چه اطلاعاتي را در سند بودجه بگنجانند و چه اطلاعاتي را نگنجانند و نه قوه مققنه حد دخالت خود را مي‌داند. اگر در سنوات مختلف بودجه حد دخالت قوه مقننه متغير و متفاوت باشد ارتباط بين سندهاي بودجه‌اي قطع خواهد شد. 

2- نكته دوم آن كه، تعداد زيادي از تصميمات اتخاذ شده در هر بودجه پيامد اطلاع از نتايج اجرايي و عملياتي تصميمات بودجه‌اي قبلي است. به عبارتي، تعداد زيادي از تصميمات يك هرم «از پيش گرفته شده» است و فقط مي‌توان آن را اصلاح كرد. به ديگر سخن دو نوع اطلاعات در هرم وجود دارد: 
1) اطلاعات ناشي از تصميم‌گيري‌هاي قبلي كه تداوم عملياتي دارد؛ 
2) اطلاعات مربوط به تصميم‌گيري‌هاي جديد؛ 
در حالت نخست، قوه مقننه و قوه مجريه فقط مي‌توانند مسير را تصحيح كنند و در حالت دوم قواي مزبور مي‌توانند به طور كلي تصميم گيري كنند (رد، پذيرش، اصلاح). در نظامات بودجه‌اي پيشرفته اين دو نوع اطلاعات دقيقا از يكديگر تفكيك شده‌اند. تفكيك اين دو نوع اطلاعات از بار كاري مجلس به هنگام رسيدگي به لايحه بودجه خواهد كاست. 

3- نكته سوم آن كه، فن‌آوري اطلاعاتي هرم بودجه دو وجه سخت‌افزاري و نرم افزاري دارد. ما در بخش سخت افزاري با بقيه دنيا مشتركاتي داريم (كم و بيش همه لوايج بودجه در همه جاي دنيا شباهت‌هايي دارند) اما در بخش نرم افزاري، اطلاعاتي وجود دارد كه خاص هر كشور است، از جمله اطلاعات حقوقي، اطلاعات مديريتي، اطلاعات اقتصادي، اطلاعات مالي و اطلاعات تشكيلاتي كه الزاما به بقيه دنيا شبيه نيست. به همين دليل هر كشوري نرم افزارهاي خاص خودش را براي طراحي لايحه بودجه دارد. اين نكته ظريف كلا در تنظيم لايحه بودجه ايران ناديده انگاشته شده است (مشكل مشابهي عينا در مورد لوايح برنامه توسعه وجود دارد). در قوانين برنامه و بودجه‌ ما صرفا به سخت افزارها پرداخته شده است و به همين دليل از سال 1352 بين سازمان برنامه وقت و وزارت امور اقتصادي و دارايي مسائل حل نشده‌اي وجود دارد كه حل نشدن آن و بي توجهي به جنبه‌هاي نرم افزاري بودجه باعث شده كه لوايح و قوانين بودجه مالامال از اطلاعات غلط باشد. خلاصه آنكه براساس تعريف دوم، بودجه يك نظام تصميم گيري است و بودجه به عنوان سند (تعريف اول) مقطعي خاص از اين نظام است. به همين دليل هر چيزي نمي‌تواند سند باشد، بلكه سند حالت خاصي از اين فرآيند است كه لازم است حاوي اطلاعات خاص خودش باشد (نه همه اطلاعات مستتر مندرج در هرم) . با توجه به مقطع سند و توجه به دو اصل « صلاحيت تصميم‌گيري» و « اطلاع از عمليات اجرايي» مي‌توان حدود و ثغور وظيفه تصميم‌گيري و نظارتي قوه مقننه و وظيفه اجرايي قوه مجريه را مشخص كرد.
با توجه به مراتب فوق به نظر مي‌رسد كه قبل از هر چيز لازم است تا با تعيين حقوق و اختيارات قوه مقننه در بودجه روشن نمود كه قوه مقننه در بودجه تا كجا حق مداخله دارد و قوه مجريه چه اطلاعاتي را بايد در اختيار قوه مقننه قرار دهد. بدون تعيين حوزه مسئوليت‌ها، تعارضات بدون نتيجه‌اي بين نمايندگان قوه مقننه و مديران قوه مجريه بروز خواهد كرد و انجام اصلاحات واقعي امكان پذير نمي‌باشد. 

برخي توصيه‌هاي كوتاه مدت :

1- برنامه سالانه مطابق با تعريف بند 4 ماده 1 ، قانون برنامه و بودجه تنظيم و به همراه بودجه به مجلس شوراي اسلامي تقديم شود. 
توضيح: بند 4- ماده 1 قانون برنامه و بودجه : منظور برنامه عمليات اجرايي دولت است كه سالانه تنظيم و همراه بودجه كل كشور تقديم مجلس شوراي اسلامي مي‌گردد و ضمن آن در قالب هدف‌ها و سياست‌هاي مندرج در برنامه عمراني پنج‌ساله، هدف‌هاي مشخص و عمليات اجرايي سالانه هر دستگاه اجرايي با اعتبار مربوط به تعيين مي‌شود. 

2-رسيدگي و تصويب بودجه طبق قانون اساسي بر عهده مجلس شوراي اسلامي است و بنابراين هر گونه اجازه‌اي كه حقوق مقننه را در اين ارتباط مخدوش سازد، مورد پذيرش نيست. از طرف ديگر وجود انعطاف در بودجه، اجراي آن را امكانپذير ساخته و در عمل مي‌تواند كارايي عملكرد بودجه را بهبود بخشد. جهت ايجاد نظم و انضباط مالي دولت، اختيارات محدودي براي جابه‌جايي اعتبارات داده مي‌شود. بنابراين لازم است كليه دستگاه‌هاي اجرايي اعتبارات مورد نياز طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه اي و اعتبارات هزينه‌اي خود را با دقت بيشتري محاسبه نمايند. 
توضيح: به دليل گوناگون از جمله عدم توجيه اقتصادي و فني طرح‌هاي عمراني، ضعف دستگاه‌هاي اجرايي در برنامه‌ريزي‌هاي لازم جهت اجراي طرح‌هاي مزبور و ... برآورد اعتبارات مورد نياز سالانه طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌هاي (طرح‌هاي عمراني) به دقت صورت نمي‌گيرد و بر پايه و اساس بررسي‌هاي كارشناسي تعيين نمي‌شود. به همين دليل در سنوات اخير (سال‌هاي 82 و 83) طبق بند الف تبصره يك قانون بودجه اعتبارات طرح‌هاي عمراني تا 50 درصد قابل تغيير است. حتي در مورد طرح هاي مهم (كه در پيوست شماره يك قانون بودجه مشخص شده‌اند) يا طرح‌هايي كه سال خاتمه آن‌ها سال بودجه‌اي يا سال بعد از سال بودجه‌اي است، محدوديتي وجود نداشته و اعتبارات آن‌ها به هر ميزان قابل افزايش است. علاوه بر اين موارد اختيارات ديگري در رابطه با اجازه جابه‌جايي اعتبارات هزينه‌اي بين دستگاه‌هاي اجرايي (به ميزان 5%) جابه‌جايي اعتبارات رديف‌هاي متفرقه و ... نيز داده شده است. وجود چنين اختياراتي در عمل به معناي نامعين بودن كليه ارقام بودجه‌اي است و در حقيقت مجلس شوراي اسلامي هيچ عددي را تصويب نمي‌كند. 

3- شكل حقوقي كليه دستگاه‌هايي كه در جدول قانون بودجه براي آن‌ها اعتبار منظور شده است با تعاريف مذكور در موارد (2)، (3)، (4) و (5) قانون محاسبات عمومي كشور منطبق گردد. 
توضيح: 
ماده 2- وزارتخانه واحد سازماني مشخصي است كه به موجب قانون به اين عنوان شناخته شده و يا بشود. 
ماده 3- موسسه دولتي واحد سازماني مشخص است كه به موجب قانوني ايجاد و زيرنظر يكي از قواي سه گانه اداره مي‌شود و عنوان وزارتخانه ندارد. 
تبصره ـ نهاد رياست جمهوري كه زيرنظر رياست جمهوري اداره مي‌گردد، از نظر اين قانون موسسه دولتي شناخته مي‌شود. 
ماده 4- شركت دولتي واحد سازماني مشخصي است كه با اجازه قانون به صورت شركت ايجاد شود و يا به حكم قانون و يا دادگاه صالح ملي شده و يا مصادره شده و به عنوان شركت دولتي شناخته شده باشد و بيش از 50درصد سرمايه آن متعلق به دولت باشد. هر شركت تجاري كه از طريق سرمايه‌گذاري شركت‌هاي دولتي ايجاد شود، مادام كه بيش از 50درصد سهام آن متعلق به شركت‌هاي دولتي است، شركت دولتي تلقي مي‌شود. 
ماده 5- موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي از نظر اين قانون واحدهاي سازماني مشخصي هستند كه با اجازه قانون به منظور انجام وظايف و خدماتي كه جنبه عمومي دارد، تشكيل شده و يا مي‌شود. 
تبصره ـ فهرست اين قبيل موسسات و نهادها باتوجه به قوانين و مقررات مربوط از طرف دولت پيشنهاد و به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. 

4- طبقه بندي اقلام بودجه‌اي به طور كامل متناسب با نظام طبقه‌بندي آمارهاي مالي دولت (GFS) صورت گيرد. در صورت عدم امكان رعايت برخي موازين وضع شده توسط استاندارد مزبور صورت مغايرات و دلايل آن ارائه شود.
توضيح : نظام آمارهاي مالي دولت(1) (GFS) دستورالعملي است كه از طرف صندوق بين‌المللي پول جهت يكسان سازي آمارهاي مالي دولت‌ها تدارك ديده شده است. طبقه‌بندي آمارهاي مالي دولت طبق دستورالعمل صندوق بين‌المللي پول، علاوه بر اين كه سبب شفاف ساختن بودجه كشورها مي‌شود، امكان مقايسه تطبيقي وضعيت مالي كشورهاي مختلف را نيز فراهم مي‌كند. مفاهيم، طبقه‌بندي‌ها و تعاريف پايه‌اي مورد استفاده در اين دستورالعمل، صرفنظر از شرايط كاربرد آن، به اصول اقتصادي و استدلال‌هايي بستگي دارد كه از نظر جهاني معتبر است. بنابراين، نظام آمارهاي مالي دولت (GFS) براي اقتصاد كليه كشورها صرفنظر از ساختار نهادي يا قانوني دولت آن كشور، تجربه عملي تكوين نظام آماري، نظام حسابداري مالي دولت يا ميزان مالكيت عمومي دستگاه‌هاي مستقل سودآور قابل كاربرد است. تفاوت قابل ملاحظه كشورها از نظر ساختار دولتي و اقتصادي، به اين معني است كه قسمت‌هاي مختلف دستورالعمل مذكور براي تمام كشورها به يك اندازه مناسب نخواهد بود. پس از صدور حكم قانوني در تبصره 48 قانون بودجه 1380 مبني بر اصلاح ساختار نظام بودجه‌ريزي كشور توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي وقت، اين سازمان نحوه طبقه‌بندي اقلام بودجه‌اي در لايحه بودجه 1381 را بر مبناي نظام طبقه‌بندي آمارهاي مالي دولت تغيير داد. 
به رغم گذشت سه سال از اجراي طبقه بندي مزبور، وجود اشكالاتي از قبيل موارد ذيل موجب عدم دستيابي به اهداف تعيين شده از تغيير طبقه بندي شده است: 
• درج اقلام غير مرتبط در سر فصل‌ها (اعتبارات كمك‌هاي فني اعتباري، طرح‌هاي اشتغال‌زا و طرح هاي تجهيزاتي و تعميراتي در تملك دارايي‌هاي سرمايه اي)؛ 
• وجود حجم قابل ملاحظه‌اي از بودجه‌ عمومي در رديف‌هاي متفرقه بدون مشخص بودن نحوه طبقه‌بندي اقتصادي آن‌ها؛ 
• عدم رعايت تفكيك كدهاي طبقه‌بندي در سطوح 2، 3، 4 و 5 رقمي و تداخل در سطوح مختلف طبقه‌بندي و در نتيجه عدم شفافيت آمارهاي مالي و غيرقابل مقايسه بودن وضعيت مالي كشور با ساير كشورها، 

5- ارائه گزارش‌هاي تفضيلي براي توجيه فصول و برنامه‌هاي جديد كه ذيل فصول مختلف ايجاد مي‌شوند با ذكر مستندات قانوني بر عهده گرفتن اجراي برنامه‌ها توسط دستگاه‌هاي مجري و مشخص نمودن محدوده‌هاي هزينه‌اي و عملياتي آن ضروري است. 
توضيح: فقدان تعريف‌هاي مشخص و قطعي از فصول و محتوي عملياتي و برنامه‌هاي مربوط به آن‌ها يكي از مشكلات طبقه‌بندي‌هاي بودجه‌اي در كشور محسوب مي‌شود. به همين دليل اصلاحات انجام شده از نظم معيني تبعيت نكرده و بيشتر به اقتضاي حل و فصل مسائل پيش‌رو و گاه تغيير مسئولان و تبعيت از ديدگاه هاي آنان صورت گرفته است. ضابطه پيشنهادي به دنبال رفع كامل اين معضل نيست بلكه با هدف توقف روند مزبور و مشخص نمودن محدوده‌هاي هزينه‌هاي و عملياتي فصول و برنامه‌هاي جديدي است كه احتمالا دولت در قالب لايحه بودجه 1384 به مجلس شوراي اسلامي پيشنهاد خواهد كرد. 

6- از درج تبصره‌هاي با ويژگي‌هاي ذيل خودداري شود: 
* داراي حكم مشابه در قوانين موضوعه كشور باشند، 
* ماهيت دائمي دارند، 
* به نحوي قوانين دائمي كشور را اصلاح مي‌كنند، 
* ارقام آن ها با ماده واحده بودجه كل كشور ارتباطي ندارد، 
* مسئوليت محاسباتي را مخدوش و نظارت بر بودجه‌ را مشكل مي‌سازند، 
* هزينه‌ از محل درآمدهاي اختصاصي جديدي ايجاد مي‌نمايند، 
* با بودجه كل كشور ارتباط ندارد (غير بودجه‌اي هستند). 
توضيح : همه ساله در قالب لوايح بودجه پيشنهادي، احكام گوناگوني طي ماده واحده و تبصره‌هاي مربوط به آن به تصويب مي‌رسد. با توجه به سهولت پيشنهاد و كوتاه‌ بودن مراحل تصويب اين احكام و نيز اعتبار حقوقي سالانه آن‌ها تمايل به رفع مشكلات قانوني دستگاه‌هاي اجرايي در حاشيه تصويب بودجه و اخذ مجوز از مجلس شوراي اسلامي از اين طريق رو به فزوني است. 
مروري بر تعداد احكام مصوب در تبصره‌ها و آئين نامه‌هاي مرتبط با آن‌ها نشان مي‌دهد كه در سال 1329 تعداد 289 حكم و در سال 1378 تعداد 818 حكم به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. بديهي است كه تصويب متوسط 650 حكم سالانه در مدت زمان كوتاهي رسيدگي به بودجه و جلسه‌هاي فشرده (با در نظر گرفته احكام تكراري) مانع از جامع‌نگري و سبب بروز ابهام‌ها و مشكلاتي در اجراي بودجه خواهد شد. نظر به اين كه براساس مفاد آيين نامه داخلي مجلس، پيشنهاد هر يك از نمايندگان قابليت طرح در جلسه‌ علني و احتمال تصويب دارد، قانونگذاري از طريق تبصره‌هاي بودجه مي‌تواند فارغ از محدوديت‌هاي كارشناسي و تشخيص ضرورت صورت پذيرد. به عنوان نمونه، تصويب پرداخت 15 روز پاداش به بازنشستگان دولت بدون توجه به تامين اعتبار مورد نياز در سال 1387 و در نتيجه، عدم امكان اجراي به موقع آن والزام به تامين بقيه اعتبار در اصلاحيه بودجه سال مذكور و متعاقب آن، صدور احكام ديوان عدالت اداري در اين زمينه را مي‌توان مورد توجه قرار دارد. مجلس شوراي اسلامي با روش خاصي ( مبنا قراردادن پيشنهاد كميسيون تلفيق و تقدم احكام درآمدي بر احكام هزينه‌اي ) مفاد احكام تبصره‌ها را علاوه بر كميسيون‌هاي تخصصي و كميسيون تلفيق، در جلسه علني بررسي و تصويب مي‌كنند. متاسفانه قانونگذاري از طريق تبصره هاي بودجه آنچنان مورد پذيرش قرار گرفته كه بررسي و تصويب تبصره‌ها جايگزين بررسي و تصويب اصل بودجه شده و فقط آن تعداد از رديف‌هاي درآمدي و هزينه‌اي در صحن مجلس به تصويب مي‌رسد كه به نحوي در تبصره‌ها منظور يا مورد اشاره قرار گرفته باشد. 

7- باتوجه به اينكه فرض بر اين است كه اعتبارات برآورد شده براي هر يك از دستگاه‌هاي اجرايي و طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي بر اساس محاسبات كارشناسي صورت گرفته است، لذا اختصاص هر مقدابر از اعتبارات مزبور ( از سر جمع اعتبارات ) براي انجام فعاليت‌هاي خاص غير مجاز باشد. 
توضيح : در سنوات اخير در احكام تبصره‌هاي بودجه‌ اجازه داده مي‌شود كه برخي دستگاه‌هاي اجرايي از سر جمع اعتبارات طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي مقادير معيني را برداشت و صرف هزينه‌هاي خود نمايند. به عنوان مثال به سازمان مجري ساختمان‌ها و تاسيسات دولتي و عمومي اجازه داده مي‌شود كه 2،5درصد از عملكرد تخصيص اعتبار هر يك از طرح‌هاي عمراني را به عنوان درآمد حاصل از خدمات مديريت منظور نمايد و يا به بنياد مسكن اجازه داده مي‌شود تا 4 درصد از عملكرد تخصيص اعتبارات را در قالب هزينه‌هاي پرسنلي، اداري و سرمايه‌اي به مصرف برساند. اين روش علاوه بر مشكلات ناشي از ايجاد اغتشاش در مسئوليت‌هاي محاسباتي و دشوار نمودن امر نظارت موجب مي‌شود تا در نهايت تفكيك اقلام هزينه‌اي و تملكي امكان پذير نباشد. 

8- جدولي حاوي كليه‌ي بدهي‌هاي دولت و دستگاه‌هاي اجرايي (داخلي و خارجي) به تفكيك نوع بدهي و ماهيت طلبكار و جدول زماني بازپرداخت به همراه بودجه ارائه شود. 
توضيح: اين ضابطه با هدف مشخص نمودن ميزان تعهدات سنواتي آتي دولت ( شامل تعهدات وزارتخانه‌ها، بانك‌ها، شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌ها) پيشنهاد شده است و شامل تعهدات ناشي از فروش اوراق مشاركت، بدهي به سيستم بانكي و تعهدات مربوط به بيع متقابل كليه اقسام ديگر بدهي مي‌باشد. 

9- اعتبارات متفرقه (تملكي و هزينه‌اي) به جز موارد ضروري ( با ارائه سندي حاوي ذكر دلايل) به سقف اعتبارات برنامه‌اي هر يك از دستگاههاي اجرايي اضافه شود. 

10- اعتبارات مورد نياز براي پرداخت سود اوراق مشاركت كه در هر سال به فروش مي‌رسند در بودجه همان سال پيش بيني شود. 
توضيح: با توجه به روال موجود فروش اوراق مشاركت در كشور ( كه طبق آن معمولا از زمان فروش اوراق تا زمان پرداخت اولين سود به خريداران سه ماه فاصله است) اعتبارات مورد نياز براي پرداخت وجوه مزبور بايد در سال بودجه‌اي پيش بيني شود. در حالي‌كه در حال حاضر تعهدات ناشي از فروش اوراق مشاركت عملا به سال بعد منتقل مي‌شود به همين جهت نيز اكثر دستگاه‌هايي كه مجري فروش اوراق مشاركت هستند در سه ماهه‌ي آخر سال اقدام به فروش اوراق مي‌نمايند كه دشواريهايي را در امر فروش اوراق و نگهداري حساب‌ها ايجاد مي‌نمايد.
+ نوشته شده در  یکشنبه هفدهم خرداد 1388ساعت 23:49  توسط   | 

بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه

در دو دهه گذشته، توجه به بودجه‌ریزی و مدیریت بخش عمومی در بیشتر کشورهای پیشرفته دنیا از داده به ستانده و محصول معطوف شده است. در حالی که آثار روش‌های مدیریتی مبتنی بر داده هنوز باقی مانده است.

بسیاری از مدیران به جای اینکه براساس اعمال کنترل‌های اداری ارزیابی شوند، عملکرد برنامه‌های آنها و نحوه استفاده از منابع در تولید محصولات، مبنای ارزیابی آنها قرار می‌گیرد. برداشت و دیدگاه عمومی نهادهای مدیریت بودجه‌ریزی آن است که این تحول موجب افزایش کیفیت مدیریت و ارتقای اثربخشی و کارآیی برنامه‌ها می‌شود. به رغم دیدگاه مثبت یاد شده، رویکرد مبتنی بر محصول دارای محدودیت‌هایی به شرح زیر است:

* تاکید بر مقادیر کمی محصول، می‌تواند مدیران را از آثار واقعی برنامه‌های آنان بر جامعه غافل کند.

* برای سیاستمداران و عامه مردم، نتیجه (Outcome) برنامه‌ها مهمتر از محصولات آنها است.

* محصولات به طور عموم ارتباط محکمی را بین سیاست‌های دولت (که به طور معمول به صورت اهداف آنها بیان می‌شود) و اجرای آنها نشان نمی‌دهند.

* در رویکرد مبتنی بر محصول (Output)، اطلاعات کمی توسط دولت برای استفاده در تدوین سیاست‌ها یا‌ آزمون کارکرد واقعی برنامه‌ها تولید می‌شود. محدودیت‌های یاد شده موجب شده است که برخی از کشورها ضمن در نظر داشتن آثار هزینه‌ها، داده‌ها و ستانده‌ها، تاکید بیشتری بر روش‌های مبتنی بر نتیجه به عمل آورند.

در حالی که در برخی از کشورهای پیشرفته (تعدادی از کشورهای عضو OECD) روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در حال اجراست، در تعدادی دیگر، اقدام‌هایی در این زمینه آغاز شده است. در کشورهای اخیرالذکر توجه اساسی بر یافتن روش‌هایی برای تعریف و ارزشیابی شاخص‌های عملکرد معطوف شده است و در تلاش هستند ارتباط‌هایی بین تدوین سیاست‌ها، تصمیم‌گیری‌های سیاسی، مدیریت، حسابرسی و ارزشیابی برقرار سازند.

*** هدف از این گزارش، مروری بر مفاهیم و انگیزه‌های حرکت به سوی رویکرد مبتنی بر نتیجه، چالش‌های موجود در راه اجرای این روش، شقوق مختلف طراحی نظام و ارائه تجارب واقعی تعدادی از کشورهای منتخب عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه است.

چارچوب نظری نظام‌های مدیریت عمومی :

نظام مدیریت عمومی را می‌توان براساس معیارهای متعددی تعریف کرد که مهمترین آنها عبارتنداز:

*نحوه تاثیر نظام بر رفتار جامعه.

*اهداف و ارزش‌های اصلی نظام.

*توزیع وظایف و مسوولیت‌ها.

*ساختار اجرایی.

البته برای سهولت نظام‌های بودجه‌ریزی و مدیریت را براساس اهمیت و اولویتی که به هزینه‌ها، داده‌ها، فرآیندها، محصولات و نتایج و همچنین شاخص‌های عملکرد آنها (اثربخشی، کارآیی و صرفه‌جویی) می‌دهند نیز می‌توان مورد بررسی قرار داد. در بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر داده، میزان منابع، کارکنان و تسهیلاتی که برای یک برنامه یا دستگاه اجرایی فراهم می‌شود اهمیت دارد. مبالغی که خرج می‌شود، شاخص اندازه‌گیری اصلی در مدیریت مبتنی برداده است. اطلاعات داخلی مدیریت یک نظام مبتنی بر داده هیچگونه اشاره‌ای به حاصل منابع مصرف شده ندارد و اغلب همراه با مقررات شرایط و استانداردهای خاصی است.

این در حالی است که وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی فقط برای خرج پول و رعایت قوانین و مقررات ایجاد نشده‌اند. دولت‌ها با درجه‌های مختلفی نسبت به بررسی و اندازه‌گیری آنچه با پول خریداری می‌شود توجه دارند که بیشتر مربوط به اندازه‌گیری محصولات است.

در رویکرد مبتنی بر محصول برنامه‌ریزی و مدیریت، وظایف دولت بر حسب کالاها و خدمات بیان و میزان تولید کالاها و خدمات محاسبه می‌شود. در این رویکرد شاخص‌هایی چون حجم، بهنگامی و کیفیت مورد توجه هستند.

هر چند میزان کنترل مدیر بر محصولات کمتر از کنترل او بر داده‌ها است اما باز شایان توجه است. حتی برای سازمانی با نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه مدیریت و بودجه‌ریزی روزانه دستگاه‌های اجرایی، متکی بر اطلاعات مربوط به محصولات است.

در نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه دولت هدف از انجام یک وظیفه یا اجرای یک برنامه را بر حسب کالا رفاه یا امنیت مشخص می‌کند. برای مثال نتایج مربوط به کاهش بیماری‌ها یا تضمین سطح مشخص آموزشی برای دانش‌آموزان. بعد از مشخص کردن نتایج نظام نتیجه شاخص‌‌های اندازه‌گیری را که به برآورد میزان تحقق اهداف کمک می‌کند مشخص می‌سازد.

برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر نتیجه هماهنگی لازم بین نهادهای درگیر در تدوین و اجرای سیاست‌ها و نهادهای حسابرسی و ارزشیابی را برقرار می‌کند و آنها را به یکدیگر مرتبط می‌سازد.

تعاریف اساسی :

حرکت از یک نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر داده (INPUT) به نظام مبتنی بر محصول (OUTPUT) یا نتیجه (OUTCOME) به معنای افزایش مقادیر اطلاعات و تحول در نوع اطلاعات تولید شده و استفاده شده برای اجرای فرآیند بودجه‌ریزی و مدیریت است. استفاده از اطلاعات شامل هدف‌گذاری برای محصولات و شاخص‌ها یا هدف‌گذاری برای نتایجی است که کمک می‌کند دولت در مقابل مردم و نهادهای نظارتی پاسخگو باشد.

معمولا دو برداشت کلی در مورد نتیجه وجود دارد. در برداشت اول «نتیجه» پیامدهای مورد نظر انجام وظایف دولت در قبال جامعه است. در برداشت دوم منظور از «نتیجه» تاثیر واقعی اقدام‌های دولت است، حال می‌خواهد مورد نظر باشد یا نباشد. در برخی از کشورها بین سطوح مختلف نتیجه تمایز قایل می‌شوند که این امر بستگی به افق زمانی برآورد و اندازه‌گیری درجه کلی بودن اهداف نتایج مرتبط و میزان نفوذ دولت بر نتایج دارد.
به همین دلیل از واژه‌های اضافی مانند «اهداف کلی» (GOALS) و اهداف (OBJECTIVES) استفاده می‌شود.همچنین بین فعالیت‌ها و محصولات نیز تمایز قایل می‌شوند. برای مثال، ارائه یک سیاست خاص یک محصول است در حالی که منظور از فعالیت اقدام افراد برای ارائه سیاست است (گزارش‌ها، مذاکره‌ها، تجزیه و تحلیل).

انگیزه‌ها :

کشورها ممکن است انگیزه‌های متفاوتی برای انتخاب نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه داشته باشند، از جمله:

جهت دهی به تولید بخش عمومی – اثر بخشی و کارایی

هدف اصلی افزایش اثربخشی و کارایی حاصل کار دولت است. در واقع منظور تحول دیدگاه مدیران از رویکرد «درون‌گرا» در زمینه نحوه اداره سازمان به رویکردی «برون‌گرا» در خصوص نیازها و مشکلات جامعه است.

یک وجه از این هدف افزایش آموخته‌های بخش عمومی از طریق تغذیه اطلاعات در زمینه عملکرد سیاست‌ها یا نتایج در فرآیند تدوین سیاست‌ها است. از اطلاعات مبتنی بر نتایج باید به گونه‌ای استفاده شود که دولت را مطمئن سازد کالاها و خدمات با کارآیی مطلوب ارائه می‌شود و مورد نیاز مردم است.

آگاهی عموم – شفافیت و پاسخگویی

انگیزه دیگر برای گزینش نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه شفاف‌تر کردن حکومت و پاسخگو کردن مدیران دولتی در قبال عملکرد برنامه‌ها در مقابل جامعه است. بنابراین تاکید مدیریتی از میزان منابع مصرف شده به نتایج حاصل از منابع مصرف شده تغییر می‌کند. هدف دولت‌ها افزایش اثربخشی برنامه‌های خود برای بهبود زندگی مردم و شرایط اقتصادی کشور است. شهروندان باید از مسوولیت‌های دولت و همچنین نتایج حاصل از عملیات دولت به طور کامل آگاه شوند.

تخصیص مجدد :

تخصیص منابع را می‌توان بر مبنای اطلاعات عملکرد نتایج از طریق تطبیق هزینه‌های برنامه‌ها و نتایج آنها و با مقایسه اثربخشی و کارایی برنامه‌ها با ارزش نسبی برنامه‌ها در کسب نتایج ارتقا داد.
بدین منظور بودجه را می‌توان در چارچوب و هماهنگ با نتایج تنظیم کرد و بدین ترتیب رویکرد مبتنی بر نتایج را در بودجه و نظام گزارش گیری تلفیق کرد. چالش اساسی در این خصوص چگونگی تخصیص منابع به اولویت‌های مورد نظر دولت و کارآترین برنامه‌ها است.

مشارکت و هماهنگی :

انگیزه چهارم تحول فرهنگی از طریق گسترش مشارکت و هماهنگی بین دستگاهی است. نتایج توانایی جهت‌دهی سازگار و منسجم برنامه‌های مرتبط را در چارچوب درون دستگاهی و برون دستگاهی در صورتی که اهداف مشترکی را دنبال کنند دارند. دستیابی به بسیاری از اهداف نتایج بستگی به کارکرد مشترک برنامه‌ها در یک چارچوب هماهنگ و پشتیبانی متقابل آنها دارد.

چالش‌های اجرا :

بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه نظام به نسبت جدیدی به شمار می‌رود. بنابراین هنوز خیلی زود است که نسبت به کارکرد کلی آنها اظهار نظر نهایی کرد.

البته تاکنون در هر کشوری که به اجرا درآمده با موفقیت همراه بوده است اگرچه هنوز چالش‌های زیادی وجود دارد که قبل از این که در فرهنگ بودجه‌ریزی کشورها جای گیرد و نهادینه شود باید چاره‌جویی و مرتفع شود.مهم‌ترین این چالش‌ها عبارتند از: انتظارات باید بازتاب واقعیت‌ها باشند. شاخص‌های اندازه‌گیری عملکرد شامل اهداف نتایج تنها یک عامل در سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در مورد منابع هستند. 

مسائلی مانند کسب اکثریت آرا در مجلس و جلب توجه رسانه‌های عمومی نیز از اهمیت قابل توجهی برخوردار است. به ندرت نمایندگان منتخب مجلس تصمیم‌های خود را تنها براساس اطلاعات عملکرد اتخاذ می‌کنند.

برای بسیاری از کشورها پذیرش این نظام ممکن است تحولی اساسی در نحوه مدیریت و اجرای برنامه‌ها به شمار آید. تغییر گسترده و اساسی در فرهنگ و فلسفه مدیریت به طور معمول با مقاومت همراه است.

اندازه‌گیری و تجزیه و تحلیل تحقق واقعی نتیجه مشکل است. شفافیت عملکرد و نتایج مستلزم بررسی ژرف‌نگر و موشکافانه توسط مدیران دستگاه‌های اجرایی و همچنین در فرآیند تصمیم‌گیری است. 

نظام‌های مالی و بودجه‌ریزی دولتی فعلی تنها قادر به انجام مقایسه‌هایی بین منابع و نتایج هستند. مدیران و مسوولان ممکن است، ترجیح دهند، نتایج برنامه‌های آنان ارزشیابی شود زیرا واهمه دارند که آشکار شود، برنامه‌ها ناکارآ، کم‌ارزش یا بی‌اهمیت در کسب نتایج موردنظر هستند. تلاش‌های هماهنگ‌کننده برای کسب نتایج فعالیت‌هایی که به چند دستگاه مربوط می‌شود یا مربوط به سطوح مختلفی از یک دستگاه است، ممکن است ناامیدکننده باشد. در میزان اطلاعاتی که سیاستمداران و کارکنان می‌توانند در تصمیم‌گیری‌های خود به کار برند، محدودیت وجود دارد و توجه تفصیلی در هر زمان فقط در زمینه‌های محدود امکان‌پذیر است.

بعضی از انگیزه‌ها تاثیر بیشتری بر چگونگی جلب توجه مسوولان دارند. انتخاب ساختار اطلاعاتی مدیریتی مربوط به نتایج، ممکن است کیفیت اطلاعات داده‌ها و ستانده‌ها را در بعضص موارد (مانند کنترل فساد و افزایش کارآیی) کاهش دهد. 

چالش‌های یادشده ممکن است برای کشورهای مختلف تفاوت داشته باشد که این امر بستگی به رویکرد واقعی آنها به بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه دارد. 

گزینه‌های اجرایی :

برای استقرار نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه، ضرورت دارد، تعدادی تصمیم‌های حکومتی و مدیریتی اتخاذ شود که بر جریان اطلاعات و توزیع قدرت در یک نظام سیاسی تاثیر می‌گذارد. در زیر به تعدادی از مهم‌ترین سوال‌ها و مسائل کشورهایی که این نظام را اجرا کرده‌‌اند، اشاره می‌شود: 

هدف :

هدف پذیرش رویکرد مبتنی بر نتیجه چیست؟ آیا هدف دورنمای مالی دولت است؟ آیا دلیل آن فشار عمومی بر افزیاش محتوای اطلاعاتی بودجه است؟ آیا دلیل آن، محدودیت‌های موجود در رویکرد مبتنی بر محصول است؟ آیا رویکرد مبتنی بر نتیجه به عنوان گزینه مطلوب و همراه با افزایش امکانات اطلاعاتی و کاهش هزینه اطلاعات پذیرفته شده است؟ 

زمان اجرا :

به استثنای کشور استرالیا که از همان ابتدا نتیجه را مبنای بودجه‌ریزی خود قرار داد، هیچ کشور دیگری بودجه‌ریزی مبتنی بر نتیجه را بلافاصله بعد از بودجه‌ریزی بر مبنای محصول به اجرا درنیاورده است. 
در واقع شروع بودجه‌ریزی بر مبنای نتیجه معمولا بعد از گذشت چند سال از بودجه‌ریزی بر مبنای محصول به اجرا درآمده است. برای اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای نتیجه، پیش‌شرط‌هایی در زمینه اطلاعات موردنیاز وجود دارد که ابتدا باید محقق شود. 

انگیزه‌های لازم :

انگیزه لازم برای قبول رویکرد بودجه‌ریزی و مدیریتی مبتنی بر عملکرد چه می‌تواند باشد؟ آیا قانون خاصی لازم است؟ اگر در قوانین موجود پیش‌بینی لازم شده باشد، آیا اختلالی در نهادی کردن این رویکرد پیش نخواهد آمد؟ به ویژه اگر تحولاتی در ترکیب دولت یا نمایندگان مجلس ایجاد شود. 

تعیین و تصویب نتایج :

در درون دولت چه نهادی مسوولیت تعریف و تشخیص شاخص‌های عملکرد و تضمین کیفیت عملکرد را بر عهده دارد؟ آیا این مسوولیت‌ها با قوه‌مقننه یا با رییس دولت است؟ آیا با هیات وزیران است؟ آیا با مسوول برنامه‌ریزی است؟ یا با مدیر و مجری برنامه است؟ یا اینکه نتایج باید به صورت مشترک توسط تمام این نهادها تعریف و مشخص شود؟ وقتی نتایج تعریف شدند، آیا در برنامه زمان‌بندی، زمان خاصی برای بررسی نتایج و تجدیدنظر احتمالی یا تحکیم آنها مشخص شده است؟ 

شفافیت :

چه مشارکتی برای عموم، مخاطبان، دریافت‌‌کنندگان، استفاده‌کنندگان و منتخبانی از برنامه‌ها در تعریف نتایج در نظر گرفته شده است؟ اگر قرار است گروه‌های غیردولتی هم مشارکت کنند، از چه ابزاری برای استفاده از این مشارکت باید استفاده کرد و در چه زمانی باید این مشارکت صورت گیرد؟ آیا اهداف نتایج باید منتشر شود؟ چگونه این کار باید صورت گیرد؟ آیا در گزارش عملکرد پیشرفت یا موفقیت دولت در کسب نتایج هم مورد بررسی و اظهارنظر قرار می‌‌گیرد؟ 

ارزشیابی :

گردآوری و ارزشیابی اطلاعات در خصوص عملکرد نتایج به طور معمول مشکل‌تر از گردآوری اطلاعات و تجزیه و تحلیل برای محصولات است. مشکلات اساسی، ناشی از فاصله زمانی در گزارش‌گیری، توانایی سنجش اثرهای نتایج برنامه‌ها بر جامعه و اقتصاد و نامشخص بودن اینکه چه بخشی از اثرهای نتایج را می‌توان به برنامه‌های خاص در یک وظیفه چند برنامه‌ای مرتبط ساخت، است پاسخگویی
به چه میزانی مسوولان دولتی باید برای کسب نتایج پاسخگو باشند؟ آیا نباید به مسوولان قدرت انعطاف بیشتری درو مدیریت و اداره برنامه‌ها داد و در مقابل از آنها مسوولیت بیشتر و پاسخگویی انتظار داشت؟ تا چه میزانی افراد و سازمان‌ها باید در مقابل مردم پاسخگو باشند؟

نتایج و مدیریت عملکرد :

گزارش‌گیری و پاسخگویی در مقابل نتایج، به عنوان ابزار و چارچوبی برای مدیریت برنامه‌ها و تخصیص منابع، می‌تواند توجه مدیران را به این امور تقویت کند. در هر حال مدیریت فرآیند محصول آسانتر از نتایج است. نکته مهم چگونگی استفاده از نتایج به عنوان ابزار و مدیریت عملکرد و دادن انگیزه به مسوولان با توجه بیشتر به نتایج است.

نتایج و بودجه :

شاید یکی از بلندپروازانه‌‌ترین وجوه مدیریت مبتنی بر نتیجه، استفاده از نتایج(و سطوح عملکرد مرتبط با نتایج) به منظور تاثیرگذاری و اتخاذ تصمیم در خصوص سطوح بودجه است. این نکته همواره یک چالش محسوب می‌شود زیرا محاسبه هزینه و تلاش به عمل آمده برای اخذ نتیجه ممکن است مشکلتر از هزینه‌یابی محصولات باشد. با توجه به اینکه نتایج را نمی‌توان به دقت محصولات تعریف کرد، در زمینه چگونگی تاثیرگذاری تغییرات منابع بر سطوح عملکرد ممکن است، ابهاماتی به وجود آید.

آیا باید قبل از ‌تصمیم‌گیری در مورد بودجه، پیش از اینکه میزان منابع مورد نیاز برنامه‌ها تعیین شود، نسبت به سطوح عملکرد تصمیم گرفت؟ آیا بعد از اینکه بودجه مشخص شد، بایداز نتایج برای توجیه برنامه استفاده کرد؟ آیا باید منابع برای همه نتایج یا اینکه در سطح کلی برای گروه خاصی از نتایج مشخص شود (مانند نتایجی که مربوط یه وظایف خاصی از دولت می‌شود)؟

اگر از نتایج برای اطلاع‌رسانی در خصوص ارقام بودجه استفاده می‌شود، کدامیک از کارکنان یا سازمان‌های دولتی باید مسوولیت اصلی را در برآورد هزینه دستیابی به نتایج داشته باشند؟

نتایج و خطرپذیری :

نیروها و عوامل محیطی ممکن است بر چگونگی دستیابی به نتایج اثر بگذارد. در چنین صورتی چگونه دولت باید با چنین عوامل خارجی مقابله کند؟

انسجام و پیوستگی عمودی (سطوح دولت) :

آیا روش مبتنی بر نتایج، تمام سطوح دولتی را در بر می‌گیرد یا فقط شامل دو سطح علاوه بر سطح ملی می‌شود؟ منطق روش مبتنی بر نتیجه این است که محصولات و فعالیت‌هایی که توسط بخش عمومی تامین مالی شده و سازمان می یابند، باید مستقل از اینکه توسط چه سازمان‌هایی تولید شده‌اند، به اهداف نتایج مرتبط شوند. از طرف دیگر، پاسخگویی در مقابل محصول در بسیاری از کشورها یک ارزش حاکمیتی محسوب می‌شود.

بنابراین آیا روش مبتنی بر نتیجه باید شامل سطوح مختلف دولتی باشد؟ چگونه در چنین روشی مسوولیت‌ها روشن و آشکار می‌شود؟

به همین ترتیب، آیا سطوح زیر مجموعه‌ دولت مرکزی نیز روش مبتنی بر نتیجه را در مدیریت خود به کار می‌برند؟ آیا باید این کار را تحت راهبردی دولت مرکزی به انجام رسانند؟

انسجام و پیوستگی افقی (مسایل درون دولتی) :

دستیابی به برخی از نتایج، نیازمند همکاری برنامه‌ها یا سازمان‌های مختلف است. این نتایج اغلب ممکن است بین وزارتخانه‌های مختلف باشد. تعریف و دستیابی به این گونه نتایج می‌تواند چالش یا فرصت مهمی به شمار آید.
فرصت، از این نظر که همکاری واحدهای اجرایی مختلف دولت می‌تواند موجب افزایش اثر بخشی و کارآییی برنامه‌ها شود. از سوی دیگر، به دلیل اینکه به طور معمول هیچ یک از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط نقش اصلی و رهبری را در موضوع مورد بحث ندارد، رسیدن به توافق و تفاهم می‌تواند به صورت یک چالش بروز کند.

نتیجه‌گیری :

هدف از این مقاله ارائه چارچوب، انگیزه، چالش‌های اجرا و گزینه‌های طراحی نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه بود. اجرای روش بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه از طریق افزایش دامنه و نوع اطلاعات تولید و استفاده شده، گستره مدیریت و بودجه‌ریزی را توسعه می‌دهد. آنچه به واقع برای سیاست‌مداران و جامعه مهم است، نتایج حاصل از فعالیت‌ها است که باید هدف اصلی نظام بودجه‌ریزی و مدیریت قرار گیرد.
اجرای نظام بودجه‌ریزی و مدیریت برمبنای نتیجه‌، امکان تلفیق شاخص‌های عملکرد مانند اثر بخشی را در نظام بودجه‌ریزی فراهم می‌کند، سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی به نحو مطلوب‌تری تدوین می‌شوند و شفافیت و پاسخگویی دولت افزایش می یابد.  

مهمترین چالش‌های موجود در اجرای این نظام عبارتند از: اندازه‌گیری میزان تحقق نتایج، هزینه‌یابی نتایج، وجود سلیقه‌های مختلف در ارزشیابی،‌بررسی نتایجی که بین چند سازمان و مشترک هستند و مشکلات مربوط به فناوری اطلاعات در تصمیم‌گیری و اجرا. 

کشورهایی که روش بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه را به اجرا درآورده‌اند‌، دریافته‌اند که نیاز روزافزونی به افزایش شفافیت فعالیت‌ها و ستانده‌های دولت، تقویت‌ پاسخگویی برای فعالیت‌ها و نتایج، افزیاش کارآیی و اثر بخشی در اجرای برنامه‌ها وجود دارد، تا جایی که این اهداف، مدیریت و بودجه‌ریزی بخش عمومی را تحت تاثیر قرار دهد.

+ نوشته شده در  یکشنبه هفدهم خرداد 1388ساعت 21:59  توسط   | 

نظارت بر بودجه

(مرحله چهارم از فرآيند بودجه ريزي در ايران)

 مرحله نظارت

نظارت بر اجراي بودجه مرحله چهارم و آخرين مرحله از فرآيند بودجه است،

تنظيم و نظارت بودجه دو مرحله متمايز از مراحل چهارگانه گردش بودجه را تشكيل مي دهند اما كنترل بودجه تا حد قابل توجهي به چگونگي تنظيم برنامه ارتباط دارد.

نظارت دقيق بر چگونگي اجراي بودجه از اهميت خاصي برخوردار بوده و نقش مهمي در تحقق اهداف پيش بيني شده در بودجه و برنامه هاي دولتي خواهد داشت.


 نظارت بر بودجه در ايران :


این نظارت با توجه به قواي نظارت كننده به سه دسته نظارت اداري، نظارت قضايي و نظارت پارلماني تقسيم مي شوند.

نظارت وزارت امور اقتصادي و دارايي ، نظارت سازمان مديريت و برنامه ريزي، نظارت قوه مقننه نوع ديگري از اين تقسيم بندي مي باشد.

تقسيم بندي ديگري نيز وجود دارد :
1- نظارت و كنترل قوه مجريه يا نظارت دروني

2- نظارت و كنترل قوه مقننه يا كنترل بيروني.
 
 
با توجه به ماهيت كلي نظارت به دو نوع نظارت دروني و بيروني تقسيم مي شود.

 1- نظارت دروني :

نظارتي است كه توسط قوه مجريه در داخل و به وسيله خودش و به منظور اطمينان از اجراي صحيح قانون صورت مي گيرد. اين نوع نظارت را نظارت اداري نيز مي نامند.

نظارت دروني به شكل
نظارت مالي و نظارت عملياتي توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي و سازمان مديريت و برنامه ریزی صورت مي گيرد.
 
 الف) نظارت مالي :

نوع نظارت وزارت امور اقتصادي و دارايی نظارت مالي است. چنانچه در ماده 90 قانون محاسبات عمومي آمده است :

(( اعمال نظارت مالي بر مخارج وزارتخانه ها و موسسات دولتي و شركت هاي دولتي از نظر انطباق پرداخت ها با مقررات اين قانون ساير قوانين و مقررات راجع به هر نوع خرج، به عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي است. ))

* نظارت مالي وزارت دارايي از طريق ذيحسابان ، خزانه داري و سازمان هاي حسابرسي وابسته به عمل مي آيد.

 
1- ذيحساب :

ذيحساب ماموري است كه به موجب حكم وزارت امور اقتصادي و دارايي به اين سمت منصوب مي شود.

* درخواست وجه و تامين اعتبار از خزانه و تاييد اسناد و مدارك هزينه در مراحل تفصيلي اجراي بودجه از جمله وظايف ذيحسابان مي باشد.

* تامين اعتبار از لحاظ زماني نظارت قبل از خرج محسوب مي شود. درخواست وجه و نظارتي كه ذيحساب هنگام پرداخت چك در وجه ذينفع به عمل مي آورد از لحاظ زماني نظارت حين خرج است.

2- خزانه داري كل كشور : 

خزانه داري كل زير نظر وزارت امور اقتصادي و دارايي قرار دارد. بر اساس اصل 53 قانون اساسي كليه دريافتهاي دولت در حساب خزانه داري كلي نمايندگي خزانه در استان ها متمركز مي شود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي شود.
 
 * نظارت خزانه از لحاظ زماني نظارت حين خرج محسوب مي گردد. از طريق تهيه صورتحساب عملكرد نظارت سازمانهاي حسابرسي وابسته به وزارت امور اقتصادي و دارايي انجام مي گيرد. 

* بر طبق ماده 103 ق.م.ع ((وزارت امور اقتصادي
و اداري مكلف است صورتحساب عملكرد هر سال مالي را حداكثر تا پايان آذر ماه سال بعد طبق تقسيمات و عناوين درآمد و ساير منابع تامين اعتبار و اعتبارات مندرج در قانون بودجه سال مربوطه تهيه و همراه با صورت گردش نقدي خزانه به طور همزمان يك نسخه از آن را به ديوان محاسبات و يك نسخه را به هيات وزيران تسليم نمايد.))* اين نوع نظارت اداري پس از خرج توسط سازمانهاي حسابرسي وابسته به اين وزارتخانه انجام مي گيرد.
 

ب) نظارت عملياتي :

نوع نظارت سازمان مديريت و برنامه ريزي نظارت عملياتي است چنانچه در بند 6 ماده 5 قانون برنامه و بودجه از جمله وظايف اين سازمان به نظارت مستمر در اجراي برنامه ها و پيشرفت سالانه آنها طبق مفاد فصل نهم اين قانون اشاره شده است.

* نظارت عملياتي سازمان مديريت و برنامه ريزي از طريق مبادله موافقت نامه و دريافت گزارشات پيشرفت كار دستگاه هاي اجرايي و كميته تخصيص اعتبار كه دبيرخانه آن در اين سازمان مستقر انجام مي شود.
 

 1) مبادله موافقت نامه :

موافقت نامه يك سند مالي معتبر است كه در ديوان محاسبات و سازمان بازرسي كل كشور كه دو مرجع ناظر بر قوه مجريه هستند قابل استناد بوده و وسيله مناسبي براي اطلاع رساني از آنچه در درون خود مي گذرد مي باشد.

* موافقت نامه يكي از ابزارهاي نظارت قوه مجريه بوده و مبادله آن از لحاظ زماني نظارت قبل از خرج مي باشد.

 
2) گزارش پيشرفت كار : 

ماده 35 قانون برنامه و بودجه به اين امر اشاره دارد كه : دستگاه هاي اجرايي موظفند در پيشرفت فعاليت هاي جاري و عمراني مراقبت
دائم به عمل آورند و منضما به ترتيبي كه از طرف سازمان (منظور سازمان مديريت و برنامه ريزي است) تعيين مي شود اطلاعات لازم را به این سازمان تسليم نمايند و كليه تسهيلات لازم براي نظارت و ارزشيابي سازمان بر نتايج اجراي فعاليت ها و طرح ها از هر حيث فراهم سازند.اين نظارت از لحاظ زماني، نظارت حين خرج است. 
 
3) كميته تخصيص اعتبار : 

به استناد ماده 30 قانون برنامه و بودجه كليه اعتبارات جاري و عمراني كه در بودجه عمومي دولت به تصويب مي رسد بر اساس گزارش هاي اجرايي بوده و پيشرفت عمليات در دوره هاي معين شده توسط كميته اي مركب از نمايندگان وزارت دارايي و سازمان مديريت و برنامه ريزي تخصيص داده مي شود.

اعضاي كميته تخصيص اعتبار مركب از رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي، معاون وزارت دارايي و خزانه دار كل كشور، معاون بودجه سازمان مديريت و برنامه ريزي و يكي از صاحب منصبان آن سازمان، مدير كل خزانه و مدير كل نظارت بر اجراي بودجه است. رياست كميته با رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي مي باشد. 
 

 * كليه اعتبارات جاري و عمراني بر اساس گزارش هاي اجرايي بودجه و پيشرفت عملياتي دستگاه هاي اجرايي در دوره هاي معين شده توسط كميته تخصيص اعتبار، تخصيص داده مي شود.

* اين نوع نظارت كه عمدتا داراي ابعاد عملياتي و پيشرفت كار و نتايج حاصله از آن است به اعمال نظارت حين خرج مي پردازد.
 

2- نظارت بيروني :

نظارتي است كه توسط ساير قوا بر قوه مجریه به منظور اطمينان از اجراي صحيح قانون بودجه صورت مي گيرد. نظارت بيروني معمولا به دو نوع نظارت قضايي و نظارت پارلماني تقسيم مي شود.

الف) نظارت قضايي :

اعمال نظارت قضايي به وسيله قواي مقننه و قضاييه توسط ديوان محاسبات و سازمان بازرسي كل كشور صورت مي گيرد. 

* نظارت قضايي در بودجه به وسيله قوه مقننه توسط ديوان محاسبات به عمل مي آيد كه به لحاظ ماهيت قضايي، داشتن نوعي حسابرسي و رسيدگي مالي است. 

 به موجب اصل 174 قانون اساسي سازمان بازرسي كل كشور بر اساس حق نظارت قوه قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري زير نظر رئيس قوه قضاييه تشكيل شده است. بنابراين نظارت قوه قضاييه بر حسن اجراي صحيح قوانين بالطبع قوانين بودجه را نيز شامل مي شود. 

  1) نظارت ديوان محاسبات :

اهداف ديوان محاسبات :

عبارت است از اعمال كنترل و نظارت مستمر مالي به منظور پاسداري از بيت المال از طريق:

الف- كنترل عمليات و فعاليت هاي مالي كليه وزارتخانه ها، موسسات، شركت هاي دولتي.

 ب- بررسي و حسابرسي وجوه مصرف شده و در آمدها و ساير منابع تامين اعتبار در ارتباط با سياست هاي مالي تعيين شده در بودجه.

 ج- تهيه و تدوين گزارش حاوي نظرات در مورد لايحه تفريغ بودجه و ارائه آن به مجلس شوراي اسلامي 
 

 وظايف ديوان محاسبات :

1- حسابرسي يا رسيدگي كليه حسابهاي درآمد و هزينه

2- رسيدگي به موجودي حساب اموال و دارايي هاي دستگاه ها

3- بررسي و اطمينان از برقراري روش ها و دستورالعمل هاي مناسب مالي و كاربرد موثر آن در جهت نيل به اهداف دستگاه هاي مورد رسيدگي

4- اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع كنترل كننده داخلي و يا عدم كفايت مرجع كنترل كننده

5- رسيدگي به حساب كسري ابوابجمعي و تخلفات مالي

6- تجزيه و تحليل لايحه تفريغ بودجه ارسالي از طرف قوه مجريه 
 

 اختيارات ديوان محاسبات :

 ((ديوان محاسبات كشور براي انجام وظايف خود مي تواند در تمامي امور مالي كشور تحقيق و تفحص نموده و در تمامي موارد مستقيما مكاتبه نمايد و تمام مقامات جمهوري اسلامي ايران و قواي سه گانه و سازمان ها و ادارات تابعه و كليه اشخاص و سازمان هايي كه به نحوي از بودجه كل كشور استفاده مي نمايند مكلف به پاسخگويي مستقيم مي باشند. حتي در مواردي كه از قانون محاسبت عمومي مستثني شده باشد.)) 

  2- نظارت سازمان بازرسي كل كشور

اصل 174 قانون اساسي مقرر داشته باشد:

((بر اساس حق نظارت قوه قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري سازماني به نام سازمان بازرسي كل كشو
ر زير نظر قوه قضاييه تشكيل مي گردد. حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون معين مي كند.)) 
 

 وظايف و اختيارات :

1- بازرسي مستمر كليه وزارتخانه ها و ادارات و نيروهاي انتظامي و نظامي و موسسات و شركت هاي دولتي و شهرداري ها و موسسات وابسته به آنها

2- انجام دادن بازرسي هاي فوق العاده بر حسب دستور رئيس قوه قضاييه

3- اعلام موار
د تخلف و نارسايي ها و سو جريانات اداري و مالي در خصوص وزارتخانه ها و نهادهاي انقلابي به رئيس جمهور و در خصوص موسسات و شركت هاي دولتي وابسته به دولت به وزارتخانه تابعه و در خصوص شهرداري ها و موسسات وابسته به آنها به وزير كشور  
 
* به طور كلي سازمان بازرسي كل كشور بر حسن اجراي قوانين نظارت داشته و تخلف، نارسايي ها و سو جريانات اداري و مالي را به مراجع ذي صلاح اعلام مي دارد.ب) نظارت پارلماني:

نظارت پارلماني در ايران از طريق مجلس شوراي اسلامي صورت مي گيرد. اين نظارت به منظور آگاهي از چگونگي پرداخت هاي دولت و استفاده از وجوه عمومي و دريافت هاي دولت صورت مي گيرد.

1- نظارت پارلماني در طي سال مالي

نظارت پارلماني در هنگام اجراي بودجه در طي سال مالي معمولا به صورت طرح سئوال و يا استيضاح هيات وزيران و يا هر يك از وزرا انجام مي شود. 
 

 2) نظارت پارلماني پس از پايان سال مالي

نظارت پارلماني در پايان سال مالي از طريق رسيدگي به گزارش تفريغ بودجه اعمال مي گردد. منظور از تفريغ بودجه يعني ارائه و بررسي حسابهاي دولت طبق بودجه و برنامه هاي مصوب.
* يك تفريغ بودجه مطلوب نتيجه اجراي سياست ها، ميزان قطعي وصولي ها، انجام پرداخت ها و تجزيه و تحليل ميزان موفقيت دولت در اجراي برنامه ها را نشان مي دهد. 
 
 * در برداشت عملي، تفريغ بودجه يعني اعلام اين كه بودجه مصوب مطابق با مفاد قانون بودجه مصوب اجرا شده است، ارقام قطعي درآمدها وصول شده اند ، هزينه هاي پيش بيني شده در محل خود به صورت قطعي و به ميزان اعتبار مقرر جذب شده اند و صحت آنها مورد تاييد ديوان محاسبات است.  
 
 * اولين گزارش تفريغ بودجه كه توسط ديوان محاسبات كشور تهيه شد مربوط به سال 1361 بود كه در اسفند ماه 1370 به مجلس تقديم گردد. دومين گزارش ديوان مربوط به سالهاي 1369 و 1370 بود كه در شهريور ماه 1373 به مجلس تقديم گرديد.
* تفريغ بودجه نه تنها از لحاظ كمي، اعتبارات مصوب را با هزينه هاي انجام شده كنترل مي نمايد، بلكه از نظر كيفي نيز مي بايد توانايي يا عدم توانايي دولت را در انجام وظايف خود ارزيابي نمايد.
 
 
 
محتواي گزارش تفريغ بودجه:

يك گزارش تفريغ بودجه بايد حداقل حاوي اطلاعات زير باشد.

1- محدوده رسيدگي: 

در مقدمه گزارش تفريغ بودجه بايستي ابعاد و محدوده رسيدگي ديوان محاسبات كشور به حسابهاي سازمان هاي دولتي كه نتايج عملكرد مالي آنها در گزارش تفريغ بودجه درج شده است، روشن گردد.

2- ويژگي هاي صورتحساب عملكرد سالانه بودجه كل كشور :

صورتحساب عملكرد سالانه بودجه كل كشور منبع اصلي تهيه گزارش تفريغ بودجه مي باشد، لذا خصوصيات صورتحساب مذكور كه توسط دولت تهيه شد
ه است بايستي در گزارش منعكس گردد. 
 
 3- رعايت اصل كنترل بودجه اي: 

در گزارش تفريغ بودجه بايستي بر اساس اصل افشاي حقايق، در مورد مصرف اعتبارات مصوب تخصيص يافته دستگاه هاي دولتي در قالب تقسيمات، عناوين و طبقه بندي هاي بودجه اي و مفاد موافقت نامه هاي متبادله بين دستگاه هاي اجرايي و سازمان مديريت و برنامه ريزي اظهار نظر شود. 
 
 
4- مصرف صحيح هر يك از وجوه دولتي:

با رعايت اصل لزوم نگهداري حسابهاي مستقل براي وجوه دولتي. ديوان محاسبات كشور با استفاده از گزارش حسابرسي حسابرسان خود با بررسي سيستم حسابداري دستگاه هاي دولتي بايستي از گزارش تفريغ بودجه منعكس نمايد.

 5- رعايت قوانين و مقررات :

اعتبارات مصوب تخصيص يافته دستگاه هاي دولتي كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده مي نمايند بايستي با رعايت قوانين و مقررات مالي و محاسباتي مصرف شود. 

 تخلف دستگاه هاي دولتي از قوانين و مقررات حاكم بر مصرف وجوه دولتي بايستي به نحوي جمع آوري ، طبقه بندي و ريشه يابي گردد كه در موقع ارائه آن در قالب گزارش تفريغ بودجه پاسخگوي سئوالات باشد.

 6- اعتبارات خارج از شمول قانون محاسبات عمومي :

 بخشي از اعتبارات بودجه سالانه دولت به موجب مجوزهاي قانوني بدون رعايت قانون محاسبات عمومي و ساير مقررات عمومي دولتي مصرف مي شود نحوه مصرف اين قبيل اعتبارات علت استفاده دولتي و آثار جانبي مثبت و منفي اعتبارات مورد بحث بايستي در گزارش تفريغ بودجه منعكس گردد. 
 

 7- مقايسه درآمدهاي واقعي با درآمدهاي پيش بيني شده :

در رابطه با وصول صحيح و به موقع درآمدها و همچنين رعايت اصل تمركز عايدات در حسابهاي خزانه كل در اصل 53 قانون اساسي جمهوري اسلامي مورد تاكيد قرار گرفته است و مي بايست در گزارش تفريغ بودجه اظهار نظر و موارد خلاف منعكس گردد. 
 
 8- پرداخت هاي غير قطعي جاري و سنواتي :

نسبت پرداخت هاي غيرقطعي سال مورد عمل بو
دجه به كل اعتبارات سالانه در گزارش تفريغ بودجه منعكس گردد و در خصوص تناسب يا عدم تناسب آن با پرداخت هاي قطعي اظهار نظر شود.

 9- وضعيت شركت هاي دولتي :

در گزارش تفريغ بودجه نسبت به وضعيت مالي شركت هاي دولتي و كاهش يا افزايش درآمدهاي آنها اظهار نظر شود و نظرات ديوان محاسبات كشور در مورد عملكرد شر
كت هاي دولتي مورد بحث منعكس گردد. 
 
 وظايف دستگاه هاي اجرايي در پايان سال مالي 

در پايان هر سال مالي دستگاه هاي اجرايي بايد درآمدها و اعتبارات، هزينه هاي قطعي و غير قطعي خود را در قالب فرم هاي تفريغ بودجه كه در ذيل به برخي از آنها اشاره مي شود گزارش نمايد. 
 

 فرم شماره 1 

وضعيت اعتبارت عمراني هر دستگاه اجرايي را بر حسب طرح عمراني در سال بودجه نشان مي دهد.
فرم شماره 2وضعيت اعتبارات جاري هر دستگاه اجرايي بر حسب برنامه و فصول هزينه در سال مورد نظر را نشان مي دهد.

فرم شماره 3 

خلاصه عملكرد بودجه اعتبارات جاري در سال بودجه بر حسب برنامه و فصول هزينه است. 

 فرم شماره 4 

خلاصه عملكرد بودجه سالانه از محل اعتبارات طرح عمراني در سال بودجه بر حسب طرح عمراني است.

فرم شماره 5 

خلاصه عملكرد بودجه سالانه از محل اعتبارت جاري طرح در سال بودجه اي بر حسب برنامه است.

 فرم شماره 6

خلاصه عملكرد بودجه سالانه از محل رديف هاي عمومي در سال بودجه اي است. 

 فرم شماره 7

اين فرم جهت درج خلاصه عملكرد بودجه سالانه از محل رديف هاي عمومي به طرح هاي عمراني مشخص تقسيم و موافقت نامه مبادله شده مورد استفاده قرار مي گيرد.

 فرم شماره 8 

خلاصه وضعيت عملكرد از محل پيش پرداخت ها و علي الحساب هاي سنوات قبل در سال بودجه اي بوده و نيازي به انعكاس بر اساس تفكيك طرح يا برنامه نخواهد بود.

 فرم شماره 9


خلاصه عملكرد بودجه سالانه از نظر درآمدهاي عمومي – اختصاصي مورد پيش بيني و وصولي بوده و در دستگاه هاي اجرايي كه بر اساس قانون مجوز دريافت درآمدهاي مختلف را دارند مورد استفاده قرار مي گيرد. 
 
 فرم شماره 10

خلاصه عملكرد بودجه سالانه از محل اعتبارات درآمد اختصاصي در سال بودجه اي بر حسب برنامه است و در دستگاه هايي مورد استفاده قرار خواهند گرفت كه بر اساس قانون مجوز دريافت درآمد اختصاصي و مصرف تمام يا قسمتي از آن را دارا هستند.

 فرم شماره 11

صورت خلاصه اعتبارات سرمايه گذاري ثابت در سال بودجه اي است كه در اين فرم اعتبارات مصوب استاني و تخصيصي از محل اعتبارات رديف هاي كشوري – عمراني در آن قيد مي گردد. 
 

 * پس از تهيه گزارشات هر دستگاه، اين گزارشات جمع بندي شده و توسط ديوان محاسبات كشور به مجلس شوراي اسلامي تقديم ميگردد .

+ نوشته شده در  یکشنبه هفدهم خرداد 1388ساعت 21:56  توسط   | 

نظارت قانوني بر فعاليت شركت‌هاي دولتي و واگذاري آنها

شرکت های دولتی و فعاليت شركت‌هاي دولتي :

شركت‌هاي دولتي با توجه به حجم بالا‌ي دارايي، نقدينگي و كاركنان، بخش مهمي از اقتصاد كشور را در بر مي‌گيرند و به طور مسلم ساماندهي آنها مي‌تواند گام مهمي در جهت ساماندهي اقتصادي كشور باشد. به‌رغم تصويب برنامه‌هاي متعدد اقتصادي و تصريح به كوچك‌سازي بخش دولتي و خصوصي‌سازي شركت‌هاي دولتي در برنامه‌هاي اخير توسعه كشور، گسترش شركت‌هاي دولتي طي دهه‌هاي اخير باعث افزايش حجم دولت و محدود شدن فضاي رقابتي براي بخش خصوصي شده و امكان توسعه بخش غيردولتي و استقرار عدالت اجتماعي را دشوار كرده است. 

به‌دليل نقش و جايگاه تأثيرگذار شركت‌هاي دولتي در اقتصاد كشور، كنترل و نظارت بر شركت‌هاي مزبور بحث مهم و اساسي بوده و قانونگذار نيز به دليل اهميت آن، در قوانين مختلف اين موضوع را مدنظرداشته است. از سوي ديگر، به خاطر پيچيدگي‌هاي موجود در فرآيند واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت، ضرورت دارد نهادهاي نظارتي ويژه‌اي بر برنامه خصوصي‌سازي كشور نظارت كند. در قوانين موجود، دستگاه‌هاي مختلفي وظايف نظارتي را به عهده دارند كه با آشنايي كامل از قوانين مربوط و شناخت دستگاه‌هاي مزبور مي‌توان در راستاي بهبود نظارت و افزايش تأثيرگذاري چنين دستگاه‌هايي اقدام كرد. در اين گزارش ضمن ارايه تعريف قانوني شركت دولتي، مباني قانوني دستگاه‌هاي نظارتي نيز مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

تعريف شركت دولتي :

براي ورود به بحث ابتدا لا‌زم است موضوع مورد بررسي را به طور كامل شناسايي و ماهيت حقوقي آن را تبيين كرد. مهم‌ترين تعريف شركت دولتي كه قابليت استناد داشته و در حال حاضر ملا‌ك عمل است، ماده4 قانون محاسبات عمومي‌كشور مصوب سال 1366 است. مطابق اين ماده قانوني، شركت دولتي واحد سازماني مشخصي است كه با اجازه قانون به صورت شركت ايجاد يا مصادره شده و به عنوان شركت دولتي شناخته شده باشد و بيش از 50 درصد سرمايه آن متعلق به دولت باشد. هر شركت تجاري كه از طريق سرمايه‌گذاري شركت‌هاي دولتي ايجاد شود، مادام كه بيش از 50 درصد سهام آن متعلق به شركت‌هاي دولتي است، شركت دولتي تلقي مي‌شود. البته در اين قانون شركت‌هاي زيرمجموعه بانك‌ها، مؤسسه‌هاي اعتباري و شركت‌هاي بيمه، مستثنا شده‌اند.

بايد به اين نكته توجه كرد كه مؤسسه دولتي مطابق ماده 3 قانون محاسبات و مؤسسه‌ها و نهادهاي عمومي ‌غيردولتي به استناد ماده 5 قانون يادشده داراي تعاريف جداگانه بوده و به طور كامل از شركت‌هاي دولتي متمايز شده‌اند. 

بند 11 ماده يك قانون برنامه و بودجه كشور (مصوب سال 1351)، شركت دولتي را به عنوان يكي از مصاديق دستگاه اجرايي بيان كرده است. بنابراين هرجا قانونگذار به دستگاه اجرايي اشاره مي‌كند، شركت دولتي را نيز شامل مي‌شود.

از سوي ديگر، با توجه به ماده 20 قانون تجارت (مصوب 13/2/1311)، شركت‌هاي تجارتي به هفت دسته تقسيم مي‌‌شوند: شركت سهامي، شركت با مسؤوليت محدود، شركت تضامني، شركت مختلط سهامي، شركت مختلط غيرسهامي، شركت نسبي و شركت تعاوني توليد و مصرف. بنابراين هر شركت تنها در قالب يكي از انواع يادشده قرار مي‌گيرد و در خارج از اين انواع، سازماني به عنوان شركت از نظر قانون تجارت اعتبار قانوني ندارد.
همچنين اصل 44 قانون اساسي، نظام اقتصادي جمهوري اسلا‌مي‌ايران را بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي تعريف و بخش دولتي را شامل تمام صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، بانكداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‌هاي بزرگ آب‌رساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني و راه و راه آهن بيان كرده است. 

هرچند در اصل مزبور از لفظ شركت دولتي استفاده نشده است اما تمام فعاليت‌هاي ذكر شده در اين اصل از مصاديق فعاليت شركت‌هاي دولتي در ايران است. به‌رغم اينكه محدوده تعريف شده در اين اصل بسيار وسيع است اما در حال حاضر حيطه فعاليت شركت‌هاي دولتي در ايران بسيار گسترده‌تر از چارچوب مورد اشاره است به طوري كه مي‌توان محدوده مزبور را حداقل فعاليت شركت‌هاي دولتي در ايران قلمداد كرد.

دستگاه‌هاي نظارت‌كننده بر شركت‌هاي دولتي :

بر اساس قوانين مختلف مرتبط با نظارت بر شركت‌هاي دولتي، 9 نهاد نظارتي مي‌توانند به طور مستقيم بر فعاليت شركت‌هاي دولتي نظارت كنند كه در ادامه به بررسي آنها مي‌پردازيم.

سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور :

سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور كه از ادغام دو سازمان امور اداري و استخدامي‌كشور و سازمان برنامه و بودجه تشكيل شده است، داراي وظايف نظارتي متعددي در خصوص شركت‌هاي دولتي است كه در اين قسمت سعي خواهد شد منشأ قانوني آنها مورد اشاره قرار گيرد.

عمده وظايف نظارتي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور نشأت گرفته از قانون برنامه و بودجه است. براساس ماده 5 قانون برنامه و بودجه يكي از وظايف سازمان مزبور، نظارت مستمر بر اجراي برنامه‌ها و پيشرفت سالا‌نه آنها است. از سوي ديگر، براساس ماده يك همين قانون برنامه‌ها به سه گروه اصلي درازمدت، پنجساله و سالا‌نه تقسيم شده‌اند كه لا‌زم است وظايف و عمليات اجرايي تمام دستگاه‌هاي اجرايي در آنها مشخص و تعيين شده باشد.

بنابراين در تمام برنامه‌هاي توسعه‌اي (اعم از درازمدت، پنجساله و سالا‌نه) بايد وظايف دستگاه‌هاي اجرايي (ازجمله شركت‌هاي دولتي) تعيين شود و سازمان مديريت نيز بر حسن اجراي آنها نظارت كند.

همچنين در فصل نهم قانون برنامه و بودجه موارد متعددي به نظارت سازمان مديريت بر دستگاه‌هاي اجرايي (ازجمله شركت‌هاي دولتي) اختصاص دارد، از جمله به استناد ماده 34 قانون يادشده، سازمان مديريت موظف است در مورد اجراي فعاليت‌ها و طرح‌هاي عمراني كه هزينه آن از محل اعتبارات جاري و عمراني دولت تأمين مي‌شود به منظور ارزشيابي و از نظر مطابقت عمليات و نتايج حاصل با هدف‌ها و سياست‌هاي تعيين شده در قوانين برنامه عمراني و قوانين بودجه كل كشور، دستورالعمل‌ها و مشخصات طرح‌ها و مقايسه پيشرفت كار با جدول هاي زماني فعاليت‌هاي جاري و طرح‌هاي عمراني مربوط نظارت كند و براي انجام اين منظور به طور مستمر از عمليات طرح‌ها و فعاليت‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي (از جمله شركت‌هاي دولتي) بازديد و بازرسي كند و دستگاه اجرايي را به طور مرتب در جريان نظارت و نتايج حاصل از آن بگذارد. همچنين به استناد ماده 35 همان قانون، دستگاه‌هاي اجرايي (ازجمله شركت‌هاي دولتي) موظف‌اند در پيشرفت فعاليت‌هاي جاري و طرح‌هاي عمراني مراقبت دايم به عمل آورند و به طور منظم به ترتييي كه از طرف سازمان مديريت تعيين مي‌شود، اطلا‌عات لا‌زم را به سازمان مزبور تسليم كنند و تمام تسهيلا‌ت و همكاري لا‌زم براي نظارت و ارزشيابي سازمان مديريت بر نتايج اجراي فعاليت‌ها و طرح‌ها را از هر حيث فراهم سازند. با توجه به دو ماده ياد شده، سازمان مديريت در اجراي طرح‌هاي عمراني كه هزينه آن از محل اعتبارات جاري و عمراني دولت تأمين مي‌شود، موظف به نظارت است و دستگاه‌هاي اجرايي ازجمله شركت‌هاي دولتي نيز در زمينه پيشرفت فعاليت‌هاي جاري و طرح‌هاي عمراني ملزم به ارسال گزارش به اين سازمان هستند. (( این بخش در قسمت نظارت بر بودجه بحث شد ))

همچنين مطابق ماده 38 قانون برنامه و بودجه، دستگاه‌هاي اجرايي كه بيش از بيست و پنج درصد منابع مالي خود را از محل بودجه عمومي‌دولت دريافت مي‌كنند، از نظر پرداخت حقوق و مزاياي كاركنان خود موظف به رعايت تصميمهاي شوراي حقوق و دستمزد هستند و درباره آنها، نظارت طبق مفاد فصل 9 قانون مزبور به عمل خواهد آمد. در واقع اين ماده قانوني، نظارت سازمان مديريت را بر شركت‌هاي دولتي از منظر استفاده از اعتبارات جاري دولت تبيين مي‌كند. نكته حايز اهميت آن است كه به استناد احكام قانون برنامه و بودجه، سازمان مديريت مي‌تواند تنها بر طرح‌هاي عمراني و فعاليت‌هاي جاري شركت‌هايي نظارت داشته باشد كه به نوعي از بودجه عمومي‌استفاده مي‌كنند. حال آنكه بسياري از شركت‌هاي دولتي از اين محل استفاده نمي‌كنند و از اين حيث تحت نظارت سازمان مديريت قرار نمي‌گيرند. 

به جز موارد ياد شده، برخي ديگر از مواد قانون برنامه و بودجه نيز به نوعي به وظايف نظارتي سازمان مديريت اختصاص دارند كه در ادامه به آنها اشاره مي‌شود.

مواد 17 و19قانون يادشده با مكلف كردن شركت‌هاي دولتي به ارسال برنامه سرمايه‌گذاري سال بعد خود كه از محل منابع داخلي شركت‌هاي مزبور تأمين اعتبار مي‌شود، نظارت سازمان مديريت بر شركت‌هاي دولتي را تقويت كرده است.

به استناد ماده 22 اين قانون نيز وظيفه تشخيص صلا‌حيت و طبقه بندي مهندسان مشاور و پيمانكاران، براساس آيين‌نامه مصوب هيأت وزيران، به عهده سازمان مديريت است. با توجه به آنكه تعداد زيادي از شركت‌هاي دولتي در حال حاضر در بسياري از طرح‌هاي عمراني مشغول به انجام فعاليت‌هاي پيمانكاري و مشاوره هستند، از اين رو، مكلف به انطباق شرايط خود با مفاد آيين نامه‌هاي مصوب در اين خصوص هستند. با توجه به آنكه اين آيين‌نامه‌ها به پيشنهاد سازمان مديريت به تصويب هيأت‌وزيران مي‌رسند، سازمان مديريت مي‌تواند از طريق تدوين مقررات و ضوابط مناسب در بحث تشخيص صلا‌حيت و ارزشيابي پيمانكاران و مشاوران بر شركت‌هاي دولتي كه در اين زمينه فعاليت مي‌كنند، نظارت كند.

قانونگذار در ماده 23 قانون برنامه و بودجه با الزام دستگاه‌هاي اجرايي‌(از جمله شركت‌هاي دولتي) به رعايت استانداردها و اصول كلي و شرايط عمومي‌قراردادهاي مربوط به طرح‌هاي عمراني مطابق آيين‌نامه مصوب هيأت‌وزيران، تهيه شده توسط سازمان مديريت، بحث نظارت اين سازمان را به صورت قوي‌تري پيش‌بيني كرده است.

نظارت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور بر شركت‌هاي دولتي از بعد امور اداري و استخدامي‌نيز به طور عمده به حوزه استخدام و طبقه‌بندي مشاغل متمركز بوده و بسياري از امور مربوط به كاركنان به مجمع عمومي‌يا شوراي عالي شركت‌ها تفويض شده است.

براساس ماده 3 مقررات استخدامي‌شركت‌هاي دولتي (مصوب 5/3/1352)، تعيين مشاغل كارگري به عهده شركت و با تأييد سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور است. همچنين به موجب تبصره يك ذيل ماده 11 قانون مزبور، طرح طبقه‌بندي مشاغل كه شامل دستورالعمل ارزيابي مشاغل و همچنين دستورالعمل اجرايي طرح و شرح وظايف و شرايط احراز طبقات مشاغل و فهرست تخصيص طبقات مشاغل به گروه‌ها است، پس از تأييد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور  صورت میگیرد .

براساس ماده 3 مقررات استخدامي‌شركت‌هاي دولتي (مصوب 5/3/1352)، تعيين مشاغل كارگري به عهده شركت و با تأييد سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور است. همچنين به موجب تبصره يك ذيل ماده 11 قانون مزبور، طرح طبقه‌بندي مشاغل كه شامل دستورالعمل ارزيابي مشاغل و همچنين دستورالعمل اجرايي طرح و شرح وظايف و شرايط احراز طبقات مشاغل و فهرست تخصيص طبقات مشاغل به گروه‌ها است، پس از تأييد سازمان مديريت قابل اجرا خواهد بود. 

بدين‌ترتيب سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور قادر است بر امور استخدامي‌شركت‌هاي دولتي نظارت كند. اين موضوع در ماده ديگري از قانون يادشده، تقويت مي‌شود. مطابق ماده 78 مقررات استخدامي‌شركت‌هاي دولتي تمام دستورالعمل‌هاي اجرايي كه در حدود مقررات قانون مزبور تهيه مي‌شود، پس از تأييد سازمان مديريت و تصويب مجمع عمومي‌يا شوراي عالي شركت قابل اجرا بوده و شركت مكلف است مصوبات مجمع عمومي‌يا شورا را در امور استخدامي‌به سازمان مديريت ارسال كند.

يكي ديگر از موارد نظارتي سازمان مديريت، قانون حداكثر استفاده از توان فني و مهندسي و توليدي و صنعتي و اجرايي كشور در اجراي پروژه‌ها و ايجاد تسهيلا‌ت به منظور صدور خدمات (مصوب 12/12/1375 مجلس شوراي اسلا‌مي) است. ماده يك قانون يادشده بيان كرده است: به منظور استفاده بيشتر از توان فني و مهندسي، توليدي و صنعتي و اجرايي كشور، تمام وزارتخانه ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي يا وابسته به دولت (موضوع ماده 4 قانون محاسبات عمومي) در ارجاع كارهاي خدمات مهندسي مشاور، پيمانكاري، ساختماني، تأسيساتي و تجهيزاتي پروژه‌هاي خود اعم از اينكه از بودجه عمومي‌دولت يا از درآمدهاي خود يا اعتبارات و تسهيلا‌ت ارزي و ريالي دستگاه‌هاي مزبور استفاده مي‌كنند بايد براساس اين مصوبه اقدام كنند.

ماده 3 قانون يادشده نيز بيان داشته ارجاع كارهاي خدمات مهندسي مشاور و پيمانكاري ساختماني، تأسيساتي، تجهيزاتي و خدماتي تنها به مؤسسههاو شركت‌هاي داخلي مجاز است و در صورت عدم امكان، با پيشنهاد دستگاه اجرايي و تصويب شوراي اقتصاد، از طريق مشاركت شركت‌هاي ايراني خارجي مجاز خواهد بود كه حداقل سهم ارزشي كار طرف ايراني 51 درصد باشد.

از آنجايي كه دبيرخانه قانون يادشده و همچنين دبيرخانه شوراي اقتصاد كه بر حسن اجراي اين قانون نظارت دارد در سازمان مديريت قرار دارند، از اين رو، سازمان مديريت به استناد اين قانون مي‌تواند بر نحوه ارجاع كار شركت‌هاي دولتي به ساير شركت‌ها نظارت داشته باشد. 

از موارد ديگري كه سازمان مديريت به استناد آن مي‌تواند بر فعاليت شركت‌هاي دولتي نظارت كند، قانون برگزاري مناقصات (مصوب 3/11/1383 مجمع تشخيص مصلحت نظام) است. در بند «ب» ماده يك قانون ياد شده يكي از موارد شمول قانون را شركت‌هاي دولتي عنوان و شركت‌هاي دولتي را مكلف كرده است در مراحل برگزاري مناقصه به استناد موارد يادشده در اين قانون عمل كنند. همچنين به استناد ماده 30 اين قانون تمام قوانين و مقررات مغاير در شركت‌هاي دولتي در اين‌خصوص از تاريخ تصويب آن منسوخ شده‌اند. از اين رو، با توجه به آنكه تدوين آييننامه‌هاي موضوع ماده 8 درخصوص تهيه آيين‌نامه هيأت رسيدگي به شكايات، ماده 12تهيه آيين‌نامه ارزيابي كيفي مناقصه‌گران، ماده 23 تهيه آيين‌نامه مستندسازي و اطلا‌ع‌رساني مناقصات، بند «الف» ماده 26 تهيه ‌آيين‌نامه نحوه تهيه فهرست مناقصه‌گران صلا‌حيت‌دار و بند «هـ» ماده 29 تهيه آيين‌نامه خريد خدمات مشاوره‌اي به عهده سازمان مديريت است با پيش‌بيني ضوابط و مقررات مناسب، سازمان مديريت مي‌تواند به طور مؤثر در بحث مناقصات تمام شركت‌هاي دولتي به خصوص در مورد واگذاري كار توسط شركت‌هاي مزبور يا انجام كار مشاورهاي و پيمانكاري توسط شركت‌هاي دولتي كنترل و نظارت داشته باشد.

در برنامه چهارم توسعه نيز برخي از وظايفي كه به عهده سازمان مديريت گذاشته شده است جزو وظايف نظارتي سازمان مزبور محسوب مي‌شوند كه در ادامه به بررسي آنها خواهيم پرداخت.

ماده يك قانون برنامه سوم توسعه كه در برنامه چهارم توسعه نيز تنفيذ شده به تشكيل شوراي عالي اداري منجر شده است. براساس اين ماده قانوني، رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، دبير شوراي عالي اداري بوده و مسؤول نظارت بر حسن اجراي مصوبات آن نيز خواهد بود. از آنجايي كه مصوبات شوراي عالي اداري بر اساس شرح وظايف و اختيارات آن، حوزه وسيعي از امور مربوط به شركت‌هاي دولتي را در برمي‌گيرد، از اين رو، حيطه نظارت سازمان مديريت در اين خصوص بسيار وسيع است. برخي از اين امور عبارت‌اند از: ساختار داخلي شركت‌ها، تفكيك وظايف حوزه‌هاي ستادي و استاني، شناسايي و واگذاري وظايف تصدي گري شركت‌هاي دولتي، اصلا‌ح و مهندسي مجدد نظام‌ها و روش‌هاي مورد عمل و ارتقاي كارايي و بهره‌وري.

در ماده 105 قانون برنامه سوم توسعه (تنفيذي در برنامه چهارم توسعه) نيز، تمام طرح‌ها و پروژه‌هاي بزرگ توليدي و خدماتي بايد پيش از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امكان سنجي و مكان‌يابي، براساس ضوابط پيشنهادي شوراي عالي حفاظت محيط زيست و مصوب هيأت وزيران مورد ارزيابي زيست محيطي قرار گيرند. رعايت نتايج ارزيابي توسط مجريان طرح‌ها و پروژه‌هاي يادشده الزامي‌است. نظارت بر حسن اجراي اين ماده نيز برعهده سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور گذاشته شده است.

همچنين مطابق مفاد ماده 157 قانون برنامه چهارم توسعه، رييس جمهور موظف شده است گزارش نظارت و ارزيابي پيشرفت هر سال برنامه چهارم توسعه را به مجلس شوراي اسلا‌مي‌ارايه كند. از آنجايي كه مطابق ماده 5 قانون برنامه و بودجه وظيفه نظارت مستمر بر اجراي برنامه‌ها و پيشرفت سالا‌نه آنها بر عهده سازمان مديريت است، اين گزارش نيز در طول سال‌هاي اجراي برنامه چهارم توسعه، بايد به طور سالا‌نه توسط سازمان مزبور تهيه و تنظيم شود. در واقع اين ماده قانوني نيز به نوعي اشاره به وظيفه نظارت عملياتي و برنامه‌اي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور دارد.

وزارت امور اقتصادي و دارايي :

وظيفه نظارتي وزارت امور اقتصادي و دارايي به طور عمده ريشه در قانون محاسبات عمومي‌كشور (مصوب 1/6/1366 مجلس شوراي اسلا‌مي) دارد. مطابق مفاد اين قانون، نظارت وزارت امور اقتصادي و دارايي بيشتر نظارت حين خرج است و توسط ذيحسابان مستقر در دستگاه‌هاي اجرايي (از جمله شركت‌هاي دولتي) اعمال مي‌شود. در اين قسمت موادي از قانون يادشده كه ناظر بر وظايف نظارتي وزارت امور اقتصادي و دارايي است، بيان مي‌شود.

به استناد ماده 15 قانون محاسبات عمومي‌كشور، درآمد شركت‌هاي دولتي عبارت است از: درآمدهايي كه در قبال ارايه خدمت يا فروش كالا‌ و ساير فعاليت‌هايي كه شركت‌هاي يادشده به موجب قوانين و مقررات مجاز به انجام آنها هستند عايد آن شركت‌ها مي‌شود كه به استناد ماده 39 همان قانون بايد به حساب‌هاي خزانه كه در بانك مركزي جمهوري اسلا‌مي‌ايران افتتاح مي‌شود، تحويل شود. در مورد شركت‌هاي دولتي كه قسمتي از سهام آنها متعلق به بخش غيردولتي است، در صورتي كه اساسنامه آنها با هريك از مواد اين قانون مغاير باشد با موافقت صاحبان سهام يادشده قابل اجرا است و در غير اين‌صورت مواد اين قانون نسبت به سهام مربوط به بخش دولتي لا‌زمالا‌جرا خواهد بود.

ماده 31 قانون محاسبات عمومي‌ كشور مهم‌ترين ماده در خصوص نظارت وزارت امور اقتصادي و دارايي بر شركت‌هاي دولتي است. به موجب مفاد اين ماده، ذيحساب از سوي وزارت امور اقتصادي و دارايي به منظور اعمال نظارت و تأمين هماهنگي لا‌زم در اجراي مقررات مالي و محاسباتي در وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي و دستگاه‌هاي اجرايي محلي منصوب مي‌شود. به استناد اين ماده، وزارت دارايي قادر است بر امور مالي و محاسباتي، نگهداري حساب اموال دولتي، نظارت بر اموال يادشده و مواردي از اين قبيل در شركت‌هاي دولتي نظارت كند.

در ماده 40 قانون مزبور شركت‌هاي دولتي موظف شده‌اند روش‌هاي اجرايي وصول درآمدهاي خود را به تأييد وزارت امور اقتصادي و دارايي برسانند. 

آيين نامه نحوه اجراي مواد 41 و 42 قانون محاسبات عمومي‌ كه به بحث واريز سپرده يا وجه الضمان يا وثيقه و نظاير آن از سوي شركت‌هاي دولتي به حساب مخصوص اشاره دارند، توسط وزير امور اقتصادي و دارايي تصويب و ابلا‌غ شده است. همچنين در ماده 44 قانون مزبور، شركت‌هاي دولتي به پرداخت ماليات و سود سهام دولت مكلف شده‌اند و تخلف از اين امر را در حكم تصرف غيرمجاز در وجوه عمومي‌تلقي كرده است.

آيين نامه اجرايي ماده 62 قانون يادشده نيز كه به الزام تأمين اعتبار از سوي شركت‌هاي دولتي براي افتتاح اعتبار اسنادي براي خدمات و كالا‌هاي وارداتي اشاره كرده است، توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي تهيه شده و به تصويب هيأت وزيران رسيده است. 

به موجب تبصره ماده 71 قانون محاسبات عمومي، دولت مكلف است بر مصرف اعتباراتي كه به عنوان كمك از محل بودجه شركت‌هاي دولتي يا از محل اعتبارات منظور در ساير رديف‌هاي بودجه كل كشور به مؤسسه‌هاي غيردولتي پرداخت مي‌شود، نظارت مالي اعمال كند.

تبصره 2 ماده 72 قانون يادشده نيز به شمول قانون محاسبات عمومي ‌نسبت به اجراي طرح‌هاي عمراني شركت‌هاي دولتي از نظر مقررات مالي و معاملا‌تي تصريح كرده است.

همچنين در ماده 76 قانون محاسبات عمومي، شركت‌هاي دولتي ملزم شده‌اند تمام پرداخت‌هايشان را از طريق حساب‌هاي بانكي كه از طرف خزانه در يكي از بانك‌ها براي آنان افتتاح مي‌شود، انجام‌دهند.

به استناد ماده 90 قانون يادشده، اعمال نظارت بر مخارج شركت‌هاي دولتي از نظر انطباق پرداخت‌ها با مقررات اين قانون و ساير قوانين و مقررات مربوط، به عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي است.

ماده 96 قانون محاسبات نيز به الزام ارسال گزارش عمليات انجام شده از سوي دستگاه‌هاي اجرايي به ديوان محاسبات كشور، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي تأكيد كرده است.

همچنين به استناد مواد 98 و 99 قانون محاسبات، شركت‌هاي دولتي مكلف‌اند ترازنامه و حساب سود و زيان خود و صورتحساب دريافت و پرداخت طرح‌هاي عمراني (اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي) خود را به وزارت امور اقتصادي و دارايي ارسال كنند.

موارد يادشده همگي نشان دهنده نظارت مالي و حين خرج وزارت امور اقتصادي و دارايي ‌هستند. اين وزارتخانه از طريق سازمان حسابرسي نيز نظارت ويژه‌اي بر شركت‌هاي دولتي دارد كه به دليل اهميت ويژه اين سازمان، به طور مجزا به آن پرداخته شده است.

بازرس (حسابرس) شركت‌هاي دولتي :

يكي از اركان نظارتي در شركت‌هاي دولتي، بازرس (حسابرس) است. به استناد ماده 144قانون تجارت مجمع عمومي‌عادي در هرسال يك يا چند بازرس انتخاب مي‌كند تا به وظايف خود عمل كنند.

به استناد مواد 148، 149، 150و 151 قانون تجارت، بازرس يا بازرسان مكلف‌اند درباره صحت و درستي صورت دارايي و صورتحساب دوره عملكرد و حساب سود و زيان و ترازنامه‌هايي كه مديران براي تسليم به مجمع عمومي‌تهيه مي‌كنند و همچنين درباره صحت مطالعات و اطلا‌عاتي كه مديران در اختيار مجامع عمومي‌گذاشته‌اند، اظهار نظر كنند. بازرسان بايد اطمينان حاصل كنند كه حقوق صاحبان سهام در حدودي كه قانون و اساسنامه شركت تعيين كرده است، به طور يكسان رعايت شده باشد و در صورتي كه مديران اطلا‌عاتي برخلا‌ف حقيقت در اختيار صاحبان سهام قرار دهند، بازرسان مكلف‌اند كه مجمع عمومي‌را از آن آگاه سازند و در اين‌خصوص گزارش جامعي راجع به وضع شركت به مجمع عمومي‌تسليم كنند. بازرس مي‌تواند در هر موقع، هرگونه رسيدگي و بازرسي لا‌زم را انجام دهد و اسناد و مدارك و اطلا‌عات مربوط به شركت را مطالبه كند و مورد رسيدگي قرار دهد. همچنين بايد هرگونه تخلف يا تقصيري را كه در امور شركت از ناحيه مديران مشاهده مي‌كند به اولين مجمع عمومي‌اطلا‌ع دهد و در صورتي كه ضمن انجام مأموريت خود از وقوع جرمي‌مطلع مي‌شود بايد موضوع را به مراجع قضايي صلا‌حيت‌دار اعلا‌م كند و جريان را به اولين مجمع عمومي‌گزارش دهد.

به موجب قانون تشكيل سازمان حسابرسي (مصوب 5/10/1362 مجلس شوراي اسلا‌مي) وظيفه حسابرسي و بازرسي قانوني تمام شركت‌هاي دولتي را سازمان حسابرسي بر عهده دارد. به موجب اين قانون، دولت مكلف شده است سازمان حسابرسي را تأسيس و تمام كادر متخصص را از واحدهاي حسابرسي وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي به سازمان يادشده منتقل كند.

اين سازمان وابسته به وزارت امور اقتصادي و دارايي بوده و اهم وظايف آن عبارت است از: انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي تمام شركت‌هاي دولتي، مؤسسه‌ها و سازمان‌هاي انتفاعي دولتي و ارايه خدمات مالي به تمام دستگاه‌هاي اجرايي (از جمله شركت‌هاي دولتي) در صورت درخواست آنها. 

اهم وظايف اين سازمان در قبال شركت‌هاي دولتي مطابق اساسنامه آن عبارت‌اند از: انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي تمام شركت‌هاي دولتي كه صد در صد سرمايه آن متعلق به دولت، وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها يا شركت‌هاي دولتي است. انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي ساير شركت‌هايي كه بيش از 50 درصد سرمايه آنها به طور مستقيم يا غيرمستقيم متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها يا شركت‌هاي دولتي به تشخيص وزارت امور اقتصادي و دارايي باشد. انجام وظايف بازرسي قانوني و حسابرسي شركت‌هاي فرعي، بانك‌ها، مؤسسه‌ها و نهادهاي عمومي‌غيردولتي و نهادهاي انقلا‌ب اسلا‌مي. حسابرسي طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي ثابت و ساير قراردادهاي ايجاد دارايي ثابت مورد اجرا در شركت‌هاي دولتي.

بدين ترتيب از سال 1362 در عمل، سازمان حسابرسي در تمام شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت وظايف بازرسي قانوني مطرح در قانون تجارت را بر عهده داشته است و در واقع نوعي انحصار در اين فعاليت به وجود آمد.

از سال 1372 با تصويب قانون استفاده از خدمات تخصصي و حرفه‌اي حسابداران ذي‌صلا‌ح به عنوان حسابدار رسمي، به دولت اجازه داده شد از حسابداران ذي‌صلا‌ح در امور حسابرسي و بازرسي قانوني شركت‌هاي دولتي نيز استفاده كند. در واقع با تصويب اين قانون نه تنها انحصار سازمان حسابرسي شكسته شد، بلكه امور حسابرسي در يك فضاي رقابتي قابل واگذاري به بخش خصوصي شد. البته، براساس قانون مزبور، شرايط و ضوابط مربوط به تعيين صلا‌حيت حسابداران رسمي و چگونگي انتخاب آنان مطابق آيين‌نامه‌اي است كه به تصويب هيأت وزيران رسيده است.

ديوان محاسبات كشور :

مبناي قانوني تشكيل ديوان محاسبات كشور به قانون اساسي باز مي‌گردد. به موجب اصل 54 قانون اساسي، ديوان محاسبات كشور به طور مستقيم زير نظر مجلس شوراي اسلا‌مي‌است و در اصل 55 قانون اساسي در شرح وظايف ديوان محاسبات آمده است: ديوان محاسبات به تمام حساب‌هاي وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي كه به‌نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند، به ترتيبي كه قانون مقرر مي‌دارد، رسيدگي يا حسابرسي مي‌كند كه هيچ هزينه‌اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد. ديوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارك مربوط را برابر قانون، جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلا‌مي، تسليم مي‌كند. اين گزارش بايد در دسترس عموم گذاشته شود.

ماده يك قانون ديوان محاسبات كشور (مصوب 1361/11/11 و اصلا‌حيه‌هاي بعدي آن) اعمال كنترل و نظارت مستمر مالي از طريق كنترل عمليات و فعاليت‌هاي مالي شركت‌هاي دولتي و همچنين بررسي و حسابرسي وجوه مصرف شده و درآمدها و ساير منابع اعتبار در ارتباط با سياست‌هاي مالي تعيين شده در بودجه مصوب با توجه به گزارش عملياتي و محاسباتي مأخوذه از دستگاه‌هاي مربوط را از اهداف ديوان محاسبات عنوان كرده است.

ماده 2 قانون يادشده نيز مجدداً تأكيد كرده است كه يكي از مصاديق دستگاه‌ها در اين قانون شركت‌هاي دولتي هستند و متعاقباً بررسي عمليات مالي، اختلا‌ف حساب‌ها، تفريغ بودجه و مواردي از اين قبيل دستگاه‌ها (از جمله شركت‌هاي دولتي) را در مواد 3 تا 8 از وظايف ديوان محاسبات عنوان كرده است. ديوان محاسبات با دارا بودن دادسرا، دادياران و در رأس آن دادستاني و همچنين هيأت‌هاي مستشاري (مركب از 3 مستشار) وظايف خود را به انجام مي‌رساند. هيأت‌هاي مستشاري به‌موارد يادشده در قانون رسيدگي و انشاي رأي مي‌كنند.

ماده23 قانون يادشده ضمن بيان موارد تخلف، مجازات‌هاي اداري را كه توسط هيأت‌هاي مستشاري صادر مي‌شود، در تبصره آن ماده احصا كرده است. پس همانگونه كه در قانون بيان شد، ديوان محاسبات ضمن نظارت و بررسي تمام امور مالي مربوط به شركت‌هاي دولتي، در صورت وقوع تخلف، رأساً مي‌تواند ضمن صدور رأي، متخلفان را نيز به مجازات‌هاي مقرر محكوم و همچنين در صورت احراز وقوع جرم ضمن اعلا‌م رأي، پرونده را از طريق دادسراي ديوان براي تعقيب به مراجع قضايي ارسال كند. 

مطابق ماده 26 قانون ديوان محاسبات، آراي ديوان محاسبات كشور را دادستان يا نماينده او براي اجرا به دستگاه‌هاي مربوط ابلا‌غ و نسخه اي از آن را به وزارت امور اقتصادي و دارايي ارسال و در اجراي آنها مراقبت مي‌كند. در صورتي كه آرا اجرا نشود ، دادستان ديوان محاسبات كشور موظف است مراتب را به مجلس شوراي اسلا‌مي ‌اعلا‌م كند.

سازمان بازرسي كل كشور :

به استناد اصل 174 قانون اساسي براساس حق نظارت قوه قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه‌هاي اداري، سازماني به نام سازمان بازرسي كل كشور زير نظر رييس قوه قضاييه تشكيل شده كه حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور مصوب سال 1360 و اصلا‌حات آن مصوب سال 1375، تعيين كرده است.

به استناد بند«الف» ماده 2 قانون يادشده بازرسي مستمر تمام وزارتخانه‌ها و اداره‌ها و نيروهاي نظامي ‌و انتظامي‌ و مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي و شهرداري‌ها و مؤسسه‌هاي وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمي و مؤسسه‌هاي عام‌المنفعه و نهادهاي انقلا‌بي و سازمان هايي كه تمام يا قسمتي از سرمايه يا سهام آنان متعلق به دولت است يا دولت به‌نحوي از انحا بر آنها نظارت يا كمك مي‌كند و تمام سازمان‌هايي كه شمول اين قانون نسبت به آنها مستلزم ذكر نام آنها بوده، از وظايف سازمان بازرسي كل كشور ‌است.

مطابق ماده 2 قانون مزبور، بازرسي سازمان از شركت‌هاي دولتي مي‌تواند به دو صورت مستمر و فوقالعاده باشد و وظايف و مسؤوليت‌هاي سازمان بازرسي براي نظارت بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين از يكي از دو طريق ياد شده صورت مي‌پذيرد. به استناد بند «ج» اين ماده، تخلف و نارسايي‌ها و سوءجريان‌هاي اداري و مالي درخصوص شركت‌هاي دولتي از طريق سازمان بازرسي به وزير ذي‌ربط اعلا‌م خواهد شد. همچنين به استناد بند «د» ماده يادشده در صورتي كه گزارش بازرسي حاكي از سوءجريان مالي يا اداري باشد، رييس سازمان يك نسخه از آن را با دلا‌يل و مدارك براي تعقيب و مجازات مرتكب، به طور مستقيم به مرجع قضايي صالح و مراجع اداري و انضباطي مربوط منعكس و تا حصول نتيجه نهايي پي‌گيري خواهد كرد.

بازرسي در سازمان بازرسي كل كشور توسط بازرس يا هيأت‌هاي بازرسي مطابق مقررات قانون يادشده به عمل مي‌آيد و رسيدگي به گزارش‌هاي سازمان در مراجع قضايي و هيأت‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري خارج از نوبت است.

به استناد ماده 8 قانون مزبور تمام مسؤولا‌ن شركت‌هاي دولتي مكلف به همكاري لا‌زم و ارايه اطلا‌عات و مدارك مورد نياز هيأت‌هاي بازرسي هستند كه عدم همكاري در اين زمينه توسط كاركنان شركت‌هاي دولتي به موجب تبصره يك ماده 8 اين قانون موجب حبس از 3 ماه تا 6 ماه يا انفصال موقت از خدمات دولتي تا يك سال خواهد بود. همچنين وزير يا مسؤول دستگاه يا مديريت شركت‌هاي دولتي ملزم به رعايت پيشنهادهاي مندرج در گزارش بازرسي هستند. به استناد ماده 12 قانون مزبور سازمان حسابرسي، مسؤولا‌ن حراست و نظارت و بازرسي وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌هاي مشمول بازرسي چنانچه به سوءجرياني در رسيدگي به عملكرد مالي و اداري دستگاه‌هاي اجرايي و شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت برسند كه مربوط به وظايف سازمان بازرسي باشد، بايد مراتب را به اطلا‌ع سازمان بازرسي كل كشور برسانند.

ماده يك آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور (مصوب سال 1360 و اصلا‌حات مصوب 1375) بازرسي سازمان را به بازرسي مستمر، فوق العاده و رسيدگي به شكايتها تقسيم كرده است.

بازرسي مستمر حداقل سالي يك بار صورت مي‌پذيرد كه وظايف بازرسان يا هيأت‌هاي بازرسي در بازرسي‌هاي مستمر در ماده 6 آيين‌نامه يادشده، عنوان شده است (بررسي وضع سازمان‌ها و مؤسسه‌هاي مورد بازرسي از حيث حسن جريان امور اداري، اجراي قوانين و طرح‌ها و برنامه‌هاي مربوط، طرز رفتار رييسان و....)

به استناد ماده 9 آيين‌نامه يادشده هركسي مي‌تواند شكايت خود عليه شركت‌هاي دولتي را به طور مستقيم به سازمان بازرسي كل كشور تسليم كند. در قسمت‌هاي مختلف قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور و آيين‌نامه اجرايي آن، ضمانت‌هاي اجرايي مختلفي براي انجام مناسب‌تر وظايف سازمان عنوان شده است و عدم همكاري از سوي مسؤولا‌ن دستگاه‌هاي مشمول را تحت عنوان تخلف قابل تعقيب دانسته است. سازمان مزبور به استناد ماده 29آيين‌نامه اجرايي خود مي‌تواند پيشنهادهاي اصلا‌حي خود را به شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هاي مشمول براي اصلا‌ح ساختار و رفع نقايص ارايه دهد.

به استناد ماده 49 آيين نامه اجرايي قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور، مسؤولا‌ن اداره‌هاي نظارت و بازرسي و حراست‌هاي مستقر در وزارتخانه‌ها و شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت مكلف‌اند به طور مستقيم موارد سوءجريان و تخلفات و نارسايي‌هاي دستگاه مربوط را در اسرع وقت حسب مورد به سازمان بازرسي كل كشور اعلا‌م كنند. 

ماده 35 آيين‌نامه يادشده به سازمان اجازه مي‌دهد بازرسي را از سازمان‌هايي كه تمام يا قسمتي از سرمايه يا سهام آنها متعلق به دولت است يا دولت به نحوي از انحا بر عملكرد آنها نظارت دارد يا به آنها كمك مي‌كند، هرچند كه اين قبيل سازمان‌ها غيردولتي باشند، به عمل آورد. از اين رو، همانگونه كه مشاهده مي‌شود برخلا‌ف ديوان محاسبات كشور، حيطه اختيارات سازمان بازرسي كل كشور بسيار وسيع‌تر است و مي‌تواند علا‌وه بر شركت‌هاي دولتي، شركت‌هاي غيردولتي يا شركت‌هايي را كه قسمتي از سهام آنها متعلق به دولت است يا دولت تنها برعملكرد آنها نظارت دارد يا به آنها كمك مي‌كند، نيز مورد بررسي قرار دهد. 

ديوان عدالت اداري :

بر اساس اصل 173 قانون اساسي، به منظور رسيدگي به شكايت‌ها، تـظلم‌ها و اعتراض‌هاي مردم نسبت به مأموران يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رييس قوه قضاييه تأسيس شده است.

در قانون ديوان عدالت اداري (مصوب 1360/04/11 با اصلا‌حيه‌هاي بعدي) حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان تعيين شده است.

به استناد ماده 11قانون يادشده از موارد صلا‌حيت ديوان، رسيدگي به شكايت‌ها، تـظلم‌ها و اعتراض‌هاي اشخاص حقيقي يا حقوقي از تصميم‌ها و اقدام‌هاي واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي، شهرداري‌ها و همچنين تصميم‌ها و اقدام‌هاي مأموران واحدهاي يادشده در امور راجع به وظايف آنها است. بنابراين اشخاص حقيقي و حقوقي مي‌توانند با ابزار ديوان عدالت اداري نسبت به اقدامهاي خلا‌ف مقررات شركت‌هاي دولتي پي‌گيري لا‌زم را به عمل آورند و شعبه مأمور رسيدگي نيز مي‌تواند در حدود قانون، هرگونه تحقيقي را كه ضروري است، به عمل آورد يا انجام آن را از هر يك از مراجع قضايي يا اداري تقاضا كند. شركت‌هاي دولتي نيز به استناد ماده 16 قانون يادشده موظف هستند با ديوان همكاري لا‌زم را داشته باشند و مدارك مورد نياز را براي آن ارسال كنند. 

ماده 21 اين قانون درخصوص ضمانت اجراي احكام ديوان بيان داشته است كه واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي مكلف‌اند احكام ديوان را در آن قسمت كه مربوط به واحدهاي ياد شده است اجرا كنند و در صورت استنكاف، با حكم رييس كل ديوان به انفصال از خدمات دولتي به مدت يك تا 5 سال محكوم مي‌شوند.

دستگاه‌ها و نهادهاي نظارت‌كننده بر فرآيند واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي :

خصوصي‌سازي و واگذاري شركت‌هاي دولتي به بخش غيردولتي يكي از اهداف برنامه‌هاي توسعه پس از انقلا‌ب است. هدف از اجراي برنامه خصوصي‌سازي، كوچك سازي دولت و واگذاري امور به بخش غيردولتي بوده است.

بدين ترتيب ضمن افزايش مشاركت عمومي‌در فعاليت‌هاي اقتصادي، انتظار مي‌رود بازدهي و بهره‌وري شركت‌ها نيز افزايش يابد و در نهايت باعث افزايش سرعت رشد و توسعه اقتصادي كشور شود.

اما از آنجايي كه همواره در انتقال اموال و سهام دولتي به بخش غيردولتي امكان بروز فساد و تخلف وجود دارد، دولت‌ها همواره در كنار اعمال سياست‌هاي خصوصي‌سازي سعي در تحكيم نهادها و مباني نظارتي دارند.

در ايران در برنامه‌هاي اول و دوم توسعه كشور، هيأت وزيران و دستگاه‌هاي اجرايي واگذار كننده به طور عام وظيفه نظارت بر واگذاري را به عهده داشته و مسؤول حسن اجراي آن بوده‌اند.

با بروز مشكلا‌ت و شبهه‌هايي كه در فرآيند خصوصي سازي در طول سال‌هاي اجراي برنامه‌هاي اول و دوم توسعه رخ داد ، دولت اقدام به تشكيل نهادهايي خاص كرد كه علا‌وه بر سياست گذاري و راهبري فرآيند خصوصي‌سازي در كل كشور، وظيفه نظارت را نيز برعهده دارند.

هيأت عالي واگذاری :

به استناد ماده 12 قانون برنامه سوم توسعه (تنفيذي در برنامه چهارم توسعه) هيأت عالي واگذاري به رياست وزير امور اقتصادي و دارايي و با عضويت رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، رييس كل بانك مركزي جمهوري اسلا‌مي‌ايران، وزير دادگستري، وزير وزارتخانه ذي‌ربط و دو نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلا‌مي‌تشكيل شده است. اين هيأت علا‌وه بر هماهنگي و كنترل فرآيند واگذاري، وظيفه نظارت بر خصوصي‌سازي را نيز برعهده دارد. 

مطابق بند «ج» ماده 14 قانون يادشده، نظارت بر فرآيند واگذاري و ارايه گزارش‌هاي نظارتي شش ماهه به رييس جمهوري و مجلس شوراي اسلا‌مي‌شامل تجزيه و تحليل‌ها، بررسي نقاط ضعف و بازخوردهاي فرآيند و راهكارهاي پيش برنده از وظايف و اختيارات هيأت عالي واگذاري است.

هيأت داوري :

هيأت داوري نهاد ديگري است كه به موجب قانون برنامه سوم توسعه ايجاد شده و در فرآيند واگذاري، مسؤول رسيدگي به شكايت‌ها و تخلف‌هاست.

به موجب ماده 20 قانون برنامه سوم توسعه (تنفيذي در برنامه چهارم توسعه) رسيدگي، اظهارنظر و اتخاذ تصميم در مورد شكايت اشخاص حقيقي و حقوقي از هر يك از تصميم‌ها در امر واگذاري، در صلا‌حيت هيأت داوري است.

اين هيأت مركب از هفت نفر شامل پنج نفر از متخصصان امور اقتصادي، مالي، بازرگاني، فني و حقوقي (به پيشنهاد مشترك وزير امور اقتصادي و دارايي، وزير دادگستري و رييس سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور و تصويب هيأت وزيران) و رييس اتاق تعاون و رييس اتاق بازرگاني و صنايع و معادن است.

سازمان خصوصي سازي :

سازمان خصوصي‌سازي نيز يكي از نهادهاي مؤثر در فرآيند خصوصي‌سازي بوده كه در اجراي مفاد فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه تشكيل شده است.

وظيفه اصلي اين سازمان در چرخه و فرآيند خصوصي‌سازي، واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي به وكالت از صاحبان سهام آنها است.

به عبارت ديگر، دولت و شركت‌هاي مادرتخصصي براي واگذاري سهام خود در شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت، به سازمان خصوصي‌سازي وكالت فروش داده اند و سازمان يادشده نيز پس از تعيين قيمت پايه در چارچوب مقررات، اقدام به فروش سهام مي‌كند. اما در كنار اين وظيفه مطابق شرح وظايف اين سازمان مندرج در بند «ز» ماده 5 اساسنامه آن، نظارت بر اجراي دقيق مفاد قراردادهاي مربوط به واگذاري سهام، واگذاري مديريت و اجاره و انجام ساير اموري كه طبق قراردادها به اين سازمان محول مي‌شود از وظایف آن است.

براساس اين بند سازمان خصوصي سازي موظف است حتي پس از واگذاري شركت‌ها، بر فعاليت و نحوه مديريت آنها نظارت داشته باشد تا از مفاد قراردادهاي واگذاري تخلف نشود. از آنجايي كه در متن بسياري از قراردادها، افزايش بازدهي و بهره وري و حفظ نيروي انساني از تعهدات خريداران است، اينگونه نظارت مي‌تواند از عواقب منفي خصوصي سازي بكاهد.

ساير مراكز نظارتي :

سازمان‌ها و نهادهاي يادشده، همگي سازمان‌هايي هستند كه به موجب نص صريح قانون مكلف‌اند بر فعاليت شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت و همچنين فرآيند واگذاري سهام شركت‌هاي يادشده به بخش غيردولتي، نظارت كنند. تمام سازمان‌ها و نهادهاي بررسي شده، به طور مستمر بر فعاليت شركت‌هاي دولتي و فرآيند واگذاري سهام آنها نظارت داشته و در برخي مواقع موظف‌اند گزارش‌هاي ادواري يا ساليانه تهيه كنند و به آگاهي مراجع ذي‌صلا‌ح برسانند.

علا‌وه بر سازمان‌ها و نهادهاي يادشده، برخي ديگر از ارگان‌ها يا نهادها وجود دارند كه در مواقع خاص يا به موجب دستور ويژه اقدام به نظارت و بازرسي بر شركت‌هاي دولتي و دستگاه‌هاي دخيل در امر واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت می كنند.

اين در حالي است كه در متن قوانين، به طوردقيق به اين وظايف براي مراجع يادشده، اشاره‌اي نشده است. به عنوان مثال مي‌توان از وزارت اطلا‌عات، بازرسي ويژه رييس جمهور و مجلس شوراي اسلا‌مي‌ نام برد.

مراكز و سازمان‌هاي مزبور و مراجع مشابه نيز بنا به ضرورت و به صورت مقطعي اقدام به نظارت بر شركت‌هاي دولتي و دستگاه‌هاي مجري واگذاري سهام شركت‌هاي مزبور مي‌كنند. اما به دليل آنكه وظيفه اصلي آنها نظارت مستمر بر دستگاه‌هاي اجرايي يادشده است، در اين گزارش از بررسي و ذكر قوانين خاص سازمان‌‌هاي يادشده، پرهيز مي‌شود.

جمع‌بندي :

در اين گزارش مباني قانوني نظارت بر شركت‌هاي دولتي و دستگاه‌هاي مسؤول واگذاري سهام شركت‌هاي مزبور مورد بررسي قرار گرفت و وظايف هر كدام از آنها شناسايي شد. طبيعي است كه نظارت بر شركت‌هاي دولتي ابعاد گوناگوني دارد: نظارت بر اجراي برنامه‌هايي كه شركت‌ها موظف به انجام آن هستند، نظارت بر اجراي طرح‌هاي عمراني كه شركت‌ها به نمايندگي دولت مسؤول اجراي آنند، نظارت بر كيفيت و نوع كالا‌ها و خدماتي كه اين شركت‌ها عرضه مي‌كنند، نظارت بر نيروي انساني فعال در شركت‌هاي دولتي و مواردي از اين دست مقوله‌هايي هستند كه لا‌زم است به آن توجه شود. 

بررسي ساختار قانوني نظارت بر فعاليت شركت‌هاي دولتي حاكي از آن است كه در اين زمينه در برخي موارد دستگاه‌هاي نظارتي به وظايف قانوني خود به خوبي عمل نمي‌كنند. به طور مثال مي‌توان به سازمان بازرسي كل كشور اشاره كرد كه به موجب ماده 35 آيين نامه اجرايي قانون تشكيل خود مجاز به بازرسي از سازمان‌هايي هرچند غيردولتي است كه تمام يا بخشي از سرمايه يا سهام آنها متعلق به دولت است يا دولت به نحوي از انحا بر عملكرد آنها نظارت دارد يا به آنها كمك مي‌كند.

سازمان بازرسي كل كشور بر اساس اين مجوز قانوني مي‌تواند در صورت لزوم بر عملكرد شركت هاي غيردولتي كه بخشي از سهام آنها متعلق به دولت است نظارت و از ايجاد فساد اداري و مالي در شركت‌هاي يادشده جلوگيري كند. اين موضوع از آنجايي حايز اهميت است كه طبق قانون، شركت‌هاي مزبور تحت نظارت ساير مراجع نظارتي همچون ديوان محاسبات، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي قرار ندارند.

درصورتي كه به نظر مي‌رسد سازمان بازرسي كل كشور فعاليت چنداني در اين زمينه نداشته و شركت‌هاي غيردولتي كه به انحا مختلف به دولت و شركت‌هاي دولتي وابسته بوده و از امكانات و مزاياي اين ارتباط نيز بهره‌برداري مي‌كنند، تحت هيچ‌گونه نظارت و بازرسي نيستند. بدين‌روي، پيشنهاد مي‌شود سازمان بازرسي كل كشور از تمام ظرفيت قانوني خود استفاده و نظارت قانونمند و مستمري را بر شركت‌هاي يادشده، اعمال كند. 

همچنين خلا‌ءهاي قانوني متعددي نيز در اين ساختار وجود دارد، از جمله اينكه برخي از شركت‌هاي دولتي به موجب قانون خاص تشكيل شده‌اند و قوانين تشكيل آنها به گونه‌اي تدوين شده است كه قدرت نظارتي دستگاه‌هاي ناظر بر فعاليت آنها را كاهش مي‌دهد. به عنوان مثال مي‌توان به عدم تبعيت برخي از شركت‌هاي دولتي از قانون محاسبات عمومي‌ اشاره كرد. بنابراين پيشنهاد مي‌شود با اصلا‌ح قوانين موجود تمام شركت‌هاي دولتي كه به موجب قوانين خاص يا اساسنامه خود از شمول قانون محاسبات عمومي‌و ساير قوانين و مقررات عمومي‌مربوط به شركت‌هاي دولتي مستثنا شده‌اند، تابع قوانين و مقررات عمومي‌يادشده، قرار گيرند.

+ نوشته شده در  پنجشنبه چهاردهم خرداد 1388ساعت 23:57  توسط   | 

اهميت انضباط در بودجه ريزي و علل مقاومت بدنه اجرايي

  با یکی از کارشناسان در اتاق كوچكش در مؤ سسه عالي بانكداري به گفت وگو نشستيم و جالب اينكه در همين جا او بانك مركزي كه اين مؤ سسه زير نظر آن قرار دارد را به طور جدي مورد انتقاد قرار داد. 
  ایشان عضو هيا ت علمي مؤ سسه عالي بانكداري و صاحب تا ليف ارزشمندي در يكي از حوزه هاي تخصصي اش يعني <بودجه و بودجه ريزي دولتي در اقتصاد ايران> است. با او درباره آسيب شناسي نظام بودجه ريزي فعلي و بايدها و نبايدهاي عملياتي كردن بودجه به بحث نشستيم. به گفته ایشان صرفه جويي اقتصادي، پرهيز از موازي كاري و ارتقاي كارآمدي را از جمله مزاياي اصلي بودجه ريزي عملياتي برشمرد و ضمن انتقاد از تداوم بودجه ريزي سنتي، مقاومت بدنه اجرايي ساختار دولتي را از جمله مشكلات اصلي عملياتي كردن بودجه قملداد كرد. با ما همراه باشيد: 

پرسش : شما از جمله منتقدان جدي روش بودجه نويسي سنتي ايران هستيد كه با توجه به تخصص تان بارها بر لزوم تغيير اين روش تا كيد ورزيده ايد. مهم ترين آسيب هاي نظام بودجه ريزي فعلي را در چه مي بينيد؟ 

  جواب : روش بودجه ريزي دولتي در ايران بسيار قديمي است و پاسخگوي نيازهاي جامعه در حال توسعه ما نيست. 
  بودجه ريزي فعلي كه <روش متداول> يا <افزايشي> نيز به آن گفته مي شود، ناقص و ناكارآمد است. در اين روش بيشتر، بر هزينه ها يا داده ها تا كيد مي شود و ستاده ها كمتر مورد توجه قرار مي گيرد. روش فعلي فقط 50 درصد مسا له يعني اختصاص اعتبارات را مي بيند و 50 درصد مهم تر را ناديده مي گيرد. دولت بايد بتواند به طور دقيق در قبال تخصيص اعتبار به دستگاه هاي زيرمجموعه خود، اهداف و وظايف مورد انتظار را نيز محاسبه كرده و بر اجراي آنها نظارت دقيق داشته باشد. 

 در مقابل روش متداول سنتي فعلي، بودجه ريزي عملياتي كه بر ستاده ها تمركز دارد، مطرح است. 

  در اين روش، قيمت تمام شده كالا و خدمات به طور دقيق محاسبه مي شود. در واقع دولت هزينه سرانه محصولات توليد شده اعم از كالا يا خدمات دستگاه هاي زيرمجموعه خود را محاسبه مي كند. اين روش شبيه حسابداري صنعتي است كه قيمت تمام شده را مشخص مي كند. زيرا تنها پس از مشخص شدن قيمت تمام شده هر واحد است كه مي شود، بودجه سال آينده دستگاه هاي دولتي را به طور دقيق تعيين كرده در اين صورت، چانه زني نمايندگان دستگاه ها و مناطق مختلف با سازمان مديريت و برنامه ريزي به عنوان نهاد اصلي برنامه نويس و بودجه ريز به حداقل ممكن مي رسد. در صورت بكارگيري بودجه ريزي عملياتي، حيف و ميل اموال دولتي و موازي كاري ها نيز به طور محسوسي كاهش پيدا مي كند. اين روش نه تنها در كشورهاي پيشرفته بلكه در جوامع در حال توسعه نظير مالزي، هند و پاكستان نيز در پيش گرفته شده است.

 سوال : مهم ترين مزاياي بودجه ريزي عملياتي چيست؟ با چه استدلالي مي توان به سمت اين بودجه حركت كرد؟ 

  جواب : صرفه جويي مهم ترين مزيت بودجه ريزي عملياتي است. علاوه بر آن شفاف شدن بودجه امكان اولويت بندي اجراي برنامه ها را تسهيل مي كند. بخش عمده اي از كسري بودجه فعلي ناشي از نامشخص بودن قيمت تمام شده و ابهام در اولويت دستگاه هاي اجرايي است. كسري بودجه، خود عاملي براي تشديد تورم در سال هاي اخير بوده است. تحقق پيدا نكردن درآمدهاي دولت كه به تجربه اي هر ساله بدل شده، بهترين دليل براي تغيير روش بودجه ريزي است. 

  سوال : اجراي برنامه هايي مانند عملياتي كردن بودجه نيازمند پيش نيازهايي است كه بدون لحاظ كردن آنها، حركت در اين مسير واقع بينانه ارزيابي نمي شود. اگر انحراف عملكردي بودجه از اهداف از پيش تعيين شده را مهم ترين آسيب بودجه ريزي فعلي در نظر بگيريم، چانه زني دستگاه ها بيشترين تا ثير را در اين بين دارد. آيا مي توان فارغ از اصلاح ساختار اداري، بودجه را عملياتي كرد؟ 

 جواب : اگر قرار بر اين باشد كه در بودجه عملياتي نيز امكان چانه زني وجود داشته باشد، اين روش هم نخواهد توانست مشكلات موجود را برطرف سازد. 

  سوال : به رغم اظهارات فراوان مسئولان ارشد دولتي مبني بر لزوم عملياتي كردن بودجه، اين مهم تا به حال روي نداده است، دليل آن را چگونه ارزيابي مي كنيد؟ 

 جواب : طي 8 سال گذشته به طور مكرر از بودجه ريزي عملياتي صحبت شده است. كارشناساني نيز در سازمان هاي بين المللي براي اين منظور دوره ديده اند. دوره هاي آموزشي نيز براي كادرهاي دولتي در سازمان مديريت و برنامه ريزي برگزار شده است. 

  اما اين روش مخالفان فراواني در بدنه اجرايي دارد. زيرا در صورت اجراي آن آزادي عمل بسياري از متصديان دستگاه ها گرفته مي شود. اساساً هرگونه برنامه هاي انضباط دهنده، مقاومت هاي فراواني در نظام اداري به همراه دارد. 

 سوال : دولت اعلام كرده بود كه بودجه سال 85 را عملياتي خواهد ساخت. بودجه ارايه شده به مجلس را به چه ميزان عملياتي مي دانيد؟

  جواب : قرار بود بودجه سال آينده عملياتي باشد. اما با توجه به جديد بودن دولت و بروز برخي از مشكلات سياسي، دولت امسال هم نتوانست بودجه را عملياتي كند. 
  درخواست من از دولت اين است كه مسا له لوث نشود. اگر قرار بر اجراي نيم بند يك برنامه است همان بهتر كه اجرا نشود. 

 سوال : عملياتي كردن بودجه بايد از كجا شروع شود. اولويت ها كدام است؟ 

  جواب : بهترين روش آن است كه اين برنامه با عملياتي كردن بودجه چند وزارتخانه كه به طور مشخص فعاليت توليدي دارند، آغاز شود. پياده كردن اين نوع برنامه ريزي براي وزارتخانه مسكن و شهرسازي كه به طور مشخص فعاليت ساخت و ساز دارد و مي تواند قيمت تمام شده فعاليت خود را محاسبه كند بسيار آسان تر از نهادهايي مانند وزارت دادگستري است كه فعاليت هاي خدماتي دارد. 
  وزارت صنايع، وزارت راه و ترابري يا شهرداري ها آسان تر مي توانند بودجه ريزي عملياتي را در پيش بگيرند. اين نهادها بايد با قيمت گذاري فعاليت خود، راه را براي ديگر وزارتخانه ها يا دستگاه ها هموار سازند. البته نبايد فراموش كرد اساساً شاخص گذاري در نظام اداري فعلي ما بسيار كار سختي به شمار مي آيد. 

 سوال : اختلاف نظر بسياري در خصوص ريشه تورم دو رقمي و مزمن ايران وجود دارد. عده اي آن را ساختاري و عده اي ديگر آن را متا ثر از نقدينگي فزاينده مي دانند. آيا در شرايط فعلي تورم و ناتواني از پيش بيني دقيق، ارزيابي قيمت تمام شده محصولات تا چه حد مي تواند، در بودجه ريزي عملياتي چاره ساز باشد؟ 

 جواب : در شرايط تورمي به ويژه از نوع تورم غيرقابل پيش بيني، اصل محاسبه قيمت تمام شده كالا وخدمات بسيار دشوار است چه برسد به اينكه بخواهيم به اهداف از پيش تعيين شده عملياتي كردن بودجه برسيم. 
  ايده آل آن است كه تورم به حداقل برسد. اما در شرايطي كه بخش عظيمي از فعاليت ها در دست دولت است و مردم مستقيم يا غيرمستقيم حقوق بگير دولت به شمار مي آيند، تورم هاي بالا نظير تجربه سال هاي مياني دهه 70 و تورم 50 درصدي در عمل امكان برنامه ريزي دقيق را به حداقل مي رساند. 

 من از جمله كساني هستم كه به پولي بودن پديده تورم اعتقاد دارم. دخالت نظام بانكي و به طور مشخص بانك مركزي كه در پس آن كسري بودجه دولت حضور دارد، مهم ترين دلايل بروز تورم است. وابستگي اقتصاد كشور به درآمد نفت بسيار حايز اهميت است. از اين رو نطفه تورم از نظر من در تبديل دلار نفتي به ريال توسط بانك مركزي نهفته است. 

  من بارها عنوان كرده ام، حتي يك دلار هم نبايد توسط بانك مركزي به ريال تبديل شود. حال آنكه الان تبديل دلارهاي نفتي دولت به ريال به وظيفه اصلي بانك مركزي تبديل شده است. 
  دولت براي تبديل دلار به ريال بايد فكر ديگري جز تبديل آن در بانك مركزي به كار گيرد. روش فعلي داراي پشتوانه علمي نيست. 

 البته نبايد انصاف را ناديده گرفت كه تورم در اقتصاد ايران دلايل ديگري هم دارد اما مهم ترين آنها همين مسا له است.

+ نوشته شده در  جمعه هشتم خرداد 1388ساعت 11:42  توسط   | 

منابع درآمدي بودجه

منابع درآمدي بودجه :

دولت ها درآمدهاي خود را از منابع گوناگون كسب مي كنند. اين منابع درآمدي بايد به صورت شفاف در سند بودجه منعكس شود. ميزان درآمدهاي حاصل از اين منابع در شرايط مختلف، متفاوت است. از عوامل اصلي تعيين كننده هزينه هاي دولت، درآمد آن است. در ذيل به شرح منابع درآمدي عمومي دولت در سند بودجه ايران مي پردازيم: 

۱- ماليات ها :

در طول تاريخ، ماليات همواره يكي از منابع درآمد دولت ها بوده و امروزه نيز در اكثر كشورهاي جهان يكي از ابزارهاي مؤثر كسب درآمد براي دولت هاست. تغيير و تكامل شكل ماليات به وضع درآمد و سطح زندگي افراد جامعه بستگي دارد. به عبارت ديگر، مشخصات ماليات در هر كشور تابع شرايط اجتماعي و اقتصادي آن كشور است. امروزه در اكثر كشورها قانون ماليات به وسيله مجلس نمايندگان وضع مي شود و در صورتي كه عدالت مالياتي مورد توجه قرار گيرد، ماليات يكي از ابزارهاي مؤثر در رفع نابرابري هاي اقتصادي- اجتماعي است. در واقع: « ماليات قسمتي از دارايي يا درآمد افراد است كه توسط دولت و به موجب قانون از افراد جامعه دريافت مي شود تا وسيله پرداخت هزينه هاي عمومي باشد يا در جهت اعمال سياست هاي مالي كشور قرار گيرد ». 

ماليات ها براساس يك طبقه بندي، به دو نوع مستقيم و غيرمستقيم تقسيم مي شوند: 

۱- ماليات مستقيم : مالياتي است كه به طور مستقيم از اشخاص حقيقي يا حقوقي دريافت مي شود. بنابراين، اولاً پرداخت كننده آن مشخص است و به اين جهت، اين امكان وجود دارد كه از اشخاصي كه درآمد و ثروت بيشتري دارند، ماليات بيشتري گرفته شود. اين نوع ماليات شامل ماليات بر حقوق، ماليات بر ثروت و ماليات بر ارث است. 

۲- ماليات غيرمستقيم : مالياتي است كه به طور غيرمستقيم از اشخاص دريافت مي شود. به اين ترتيب كه پرداخت كننده آن ضمن پرداخت وجه براي خريد كالاي مورد نياز خود، مقداري ماليات هم مي پردازد. به بيان ديگر، قسمتي از بهاي آن كالا ماليات غيرمستقيم است. 

در سند بودجه ايران درآمدهاي مالياتي (اعم از مستقيم و غيرمستقيم) عبارتند از : ماليات بر شركت هاي دولتي، ماليات بر شركت هاي غيردولتي، ماليات بر درآمد، ماليات بر ثروت، سود بازرگاني، حق الثبت سفارش كالا، دو درصد بهاي كالاهاي وارداتي، يك درصد ارزش سيف كالاها، ماليات مقطوع اتومبيل، ماليات مقطوع ساير كالاها، ماليات بر فروش فرآورده هاي نفتي، ماليات علي الحساب بخش انرژي و ساير درآمدهاي مالياتي.

* سهم درآمدهاي مالياتي در كل درآمد عمومي دولت ما سال ۸۰ تقريباً حدود ۳۲ درصد بوده و با اصلاح نظام بودجه ريزي از سال ۸۱ اين سهم به حدود ۲۴ درصد كاهش يافته است. 

در كشورهايي كه از اقتصاد سالم و پويا برخوردارند سهم درآمدهاي مالياتي در بودجه عمومي دولت بيش از ۷۰ درصد است و درواقع ماليات ها سهم اصلي را در تأمين منابع براي هزينه هاي دولت دارند. متأسفانه بايد گفت سهم پايين درآمدهاي مالياتي در بودجه دولت ايران حكايت از بيماري اقتصاد كشور مي كند و جهت توجه بيشتر مي توان متذكر شد كه رقم درآمدهاي مالياتي در اقتصاد ايران به گونه اي است كه حتي كفاف حقوق كاركنان دولت را نمي كند، چه برسد به اين كه دولت بخواهد با تكيه بر ماليات برنامه هاي توسعه خود را به پيش ببرد. 

۲- ساير درآمدها :

دولت در ازاي برخي خدمات كه به مردم ارائه مي دهد؛ مانند خدمات پستي، آب، برق، گاز، تلفن و... مبالغي را دريافت مي كند. همچنين دولت، سود حاصل از سرمايه گذاري هاي مولد دولتي را دريافت مي دارد. سرمايه گذاري هاي دولتي شامل سرمايه گذاري هاي توليدي، زيربنايي و اجتماعي مي شود. سرمايه گذاري هاي زيربنايي و اجتماعي به منظور تحكيم بنيان اقتصادي جامعه صورت مي پذيرد و به صرف هزينه هاي هنگفت نياز دارد و سودآور نيست، اما سرمايه گذاري هاي مولد در مواردي سودآور است و در اين صورت، يكي از منابع تأمين درآمد دولت به شمار مي رود. 

در سند بودجه ايران ساير درآمدها عبارتند از : درآمد حاصل از فروش خدمات دولتي، سود سهام شركت هاي دولتي، درآمد سازمان حمايت از مصرف كنندگان و توليدكنندگان، خدمات ثبتي سازمان ثبت اسناد و ساير درآمدهاي متفرقه .

* سهم ساير درآمدها در كل درآمد عمومي دولت حدود ۸ درصد است و ملاحظه مي شود كه سهم چندان قابل توجه و قابل اتكايي نيست، ضمن اين كه به شدت تحت تأثير شرايط اقتصادي قرار دارد. 

۳- واگذاري دارايي هاي مالي :

اگر منابع درآمدي تكافوي هزينه هاي دولت را نكند، اين نهاد براي جبران كسري درآمد خود ممكن است وام بگيرد. استقراض دولت ممكن است از داخل كشور باشد يا از خارج. البته استقراض با ساير درآمدهاي دولت يك تفاوت عمده دارد و آن اين است كه استقراض، درآمد موقت است و در آينده دولت بايد آن را بپردازد. 

در سند بودجه ايران واگذاري دارايي هاي مالي- كه به گونه اي استقراض است- عبارتند از : فروش اوراق مشاركت، استفاده از تسهيلات خارجي، دريافت وام طرح هاي عمراني انتفاعي، واگذاري سهام شركت هاي دولتي، برگشتي از پرداخت هاي سال قبل و ساير واگذاري هاي دارايي هاي مالي .

* سهم واگذاري دارايي هاي مالي در كل بودجه عمومي دولت در سال ۸۰ حدود ۶/۲ درصد بوده كه در سال ۸۱ و ۸۲ به حدود ۵/۱۴ درصد افزايش يافته است. علت اصلي اين افزايش را بايد در استفاده از تسهيلات خارجي در قالب بودجه عمومي جست وجو كرد كه علامت مثبتي نيست. به عبارت ديگر به علت عدم تأمين منابع بودجه در داخل، دولت ناچار به استقراض از خارج روي آورده و آن را در قالب بودجه به كار گرفته است. با توجه به اين كه در دو سال ۸۱ و ۸۲ اين اتفاق افتاده است خطر آن مي رود كه اين گونه تأمين منابع براي بودجه عمومي نهادينه شود كه به جد بايد از آن پرهيز كرد و به ويژه مجلس بايد در برابر آن بايستد. 

۴ - واگذاري دارايي هاي سرمايه اي :

* عمده درآمد بودجه عمومي دولت در ايران از طريق واگذاري دارايي هاي سرمايه اي كه رقم اصلي آن را فروش نفت خام و فرآورده هاي نفتي تشكيل مي دهد، تأمين مي شود. 

ديگر اقلام عبارتند از : استفاده از حساب ذخيره ارزي، فروش ساختمان ها و تأسيسات دولتي، فروش و واگذاري اراضي، فروش ماشين آلات و تجهيزات، فروش اموال منقول و غيرمنقول دولتي و ساير واگذاري هاي دارايي هاي سرمايه اي. 

* سهم واگذاري دارايي هاي سرمايه اي در كل درآمد عمومي دولت در سال ۸۰ حدود ۵۶ درصد و در سال هاي ۸۱ و ۸۲ حدود ۵۴ درصد بوده، كه بالاترين سهم در تأمين منابع درآمدي دولت است. اين رقم واقعيت بودجه دولت در وابستگي كامل به درآمد حاصل از فروش نفت و گاز را بيان مي كند.

با توجه به اين كه تحقق برخي از درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدها يا پرداخت وام يا استقراض نقدي از خارج نيز ارتباط مستقيم يا غيرمستقيم با درآمد حاصل از فروش نفت خام مي يابد، سهم واقعي درآمد ناشي از نفت را بايد بيش از اين رقم دانست. به همين دليل است كه مي توان ويژگي بودجه و اقتصاد ايران را «نفتي» بودن آن دانست كه تحليل هاي خاص و ويژه اي را مي طلبد و رفتار دولت و اقتصاد ايران را كاملاً متمايز از ديگر دولت ها، بجز كشورهاي نفتي مي كند. 

متأسفانه وابستگي بودجه عمومي دولت ايران طي پنج دهه گذشته به نفت، اقتصاد ايران را شكل خاصي بخشيده كه رهايي از آن تنها راه چاره و نجات از توسعه نيافتگي است. 

۵- نشر اسكناس :

در صورتي كه درآمد حاصل از ساير منابع و استقراض تكافوي هزينه هاي دولت را نكند، بنا به درخواست دولت، بانك مركزي مبادرت به انتشار اسكناس جديد مي كند كه تأمين كننده بخشي از هزينه هاي دولت است.

* بديهي است چنانچه اقتصاد در اشتغال كامل باشد و انتشار پول جديد با ارائه كالاي جديد همراه نباشد (چون قدرت خريدي به جامعه وارد شده است كه در مقابل آن كالايي وجود ندارد) تورم به همراه خواهد داشت اما اگر اقتصاد در حال ركود باشد و اشتغال كامل وجود نداشته باشد نشر اسكناس، مي تواند باعث رونق اقتصادي شود. خوشبختانه در سال هاي اخير دولت ايران از اين شيوه براي تأمين بودجه خود استفاده نكرده است.

+ نوشته شده در  جمعه هشتم خرداد 1388ساعت 1:49  توسط   | 

طرح تحول اقتصادی ، كاتالیزور بودجه ریزی عملیاتی

سال 1386 اولین سالی بود كه دیگر بودجه در كتابی حجیم و قطور به نمایندگان عرضه نشد و رئیس جمهور تمام بودجه را در چند صفحه خلاصه و با نام بودجه عملیاتی به مجلس ارائه نمود ، اما روند اجرای آن نشان داد كه بودجه ۸۷ مهمترین خصایص بودجه عملیاتی را ندارد. 

● بودجه ریزی عملیاتی چیست؟ 

براساس پژوهش دو كارشناس اقتصاد و عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی، بودجه ریزی عملیاتی، روشی برای تخصیص منابع به منظور دستیابی به اهداف، برنامه ها و نتایج ارزیابی شده است در این روش منابع بودجه به اهداف مورد نظر در قالب برنامه به نحوی كارآ و اثر بخش تخصیص می یابد به عبارتی، عوامل صرفه جویی و اثر بخشی به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می شود. 

براساس این پژوهش، برخی اهداف بودجه ریزی شامل ارایه مبنای صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع، تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار از یك تخصیص بودجه خاص، تمركز فرآیند تصمیم گیری روی مهمترین مسایل و چالشهایی كه دستگاه اجرایی با آن مواجه است، ایجاد یك فرآیند منطقی برای تصمیم گیری در خصوص بودجه، اریه اطلاعات قابل سنجش برای نهادهای ناظر، ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملكرد برنامه و شفاف سازی بودجه می باشد. 

براساس همین پژوهش، مزایای این نوع بودجه ریزی نسبت به روش سنتی شامل افزایش پاسخگویی دستگاه های اجرایی، بهبود نحوه تخصیص منابع، افزایش كارآیی و كیفیت، كاهش كسری بودجه، تضمین تحقق برنامه ها و افزایش كارآیی و اثر بخشی می باشد. 

● دولت به دنبال عملیاتی كردن بودجه 

ناگفته پیداست كه معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، در پی مطالب پیش آمده در سال 1386، ابیش از پیش در پی عملیاتی كردن بودجه است، اگرچه به چالشها و مشكلات پیش روی این ادعاها واقف است ولی می داند كه در شرایط فعلی سیستم مالی سازمانهای كشور نمی توان راه چند ساله را یك ساله و دو ساله پیمود. 

جناب آقای امیر احمدی از كارشناسان دولتی و مدیر كل دفتر هماهنگی، تلفیق و تخصیص بودجه یكی از بزرگترین مشكلات موجود در بودجه كشور را روش بودجه نویسی می داند و بر لزوم اصلاح روش تأكید می كند. 

او می گوید: ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بر بودجه نویسی عملیاتی تأكید دارد، به همین دلیل در ساختار جدید معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور یكی از مدیر یتها به موضوع نظامهای بودجه اختصاص یافته است تا نظامهای بودجه نویسی به طور كامل بازنگری و اصلاح شوند. 

وی با بیان اینكه معمولاً در نظام بودجه نویسی كنونی برآوردها براساس روند گذشته انجام می شود، یادآور می شود : اولویتها پیوسته در حال تغییر است و نظام بودجه نویسی هم باید بتواند پاسخگوی تحولات باشد و هم متناسب با آن تغییر كند. 

جناب آقای امیراحمدی در ادامه تصریح می كند: ما دستورالعملهای لازم برای پیشنهاد بودجه سال بعد را براساس محاسبه قیمت تمام شده ارایه خواهیم كرد تا هر چه بیشتر به بودجه نویسی عملیاتی نزدیك شویم 

● تغییر حسابداری شرط اول 

اما اكنون این بحث پیش می آید كه آیا تحقق بودجه ریزی عملیاتی برای سال آینده امكان پذیر است و آیا تغییر در شكل بودجه نویسی را می توان به عنوان تغییر در شیوه بودجه نویسی و یا حتی حركت به سوی بودجه نویسی عملیاتی تلقی كرد. 

یك كارشناس اقتصادی بر این باور است كه بودجه ریزی عملیاتی نیازمند فراهم سازی شرایط بسترهای مناسب توسط بدنه اقتصادی كشور است كه این شرایط تاكنون در نظام مالی كشور مهیا نشده است. 

وی با بیان اینكه بودجه ریزی عملیاتی بیشتر از طرف كشورهای اروپایی تأكید می شود ، می گوید: دلیل آن هم این است كه اولاً شر یانهای مالی را شفاف می كند و با توجه به كارآیی بالای این نظام بودجه ای، حس مسؤولیت پذیری مدیران در مقابل تصمیمات گرفته شده بیشتر خواهد شد. 

این کارشناس اقتصادی با اشاره به اینكه بودجه ریزی عملیاتی از سال ۷۸ در برنامه سوم توسعه وجود داشته است، می افزاید: دولت از آن زمان مكلف شد تا نظام بودجه ای خود را عملیاتی كند و حتی در برنامه چهارم توسعه به این امر تأكید شد. 

وی در ادامه خاطرنشان می كند : برای تدوین یك نظام بودجه ریزی عملیاتی باید نظام حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی تغییر كند كه این امر نیازمند فراهم سازی شرایط و بسترهای مناسب توسط بدنه مالی كشور مانند وزارت اقتصاد و دارایی، دیوان محاسبات و مجلس است. 

ایشان تصریح می كنند : اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی مشروط به این است كه دستگاه های اجرایی دارای چشم انداز و برنامه مدون پنج ساله باشند و برنامه اجرایی آنها به صورت عملیاتی تنظیم شود. 

● اختلاف میان نمایندگان 

اما در موضوع عملیاتی شدن بودجه حداقل میان نمایندگان مجلس اختلاف نظر وجود دارد و برخی بودجه سال ۸۸ را واجد شرایط یك بودجه عملیاتی دانسته و اجرای آن را ممكن و برخی اجرای و حتی ارایه آن را به دلیل ضعف در زیرساختها ممكن نمی دانند. 

عباسعلی نورا از جمله اقتصاد دانان نماینده مجلس است كه مهمترین مانع تدوین بودجه عملیاتی را دشواری ارزش گذاری عنوان می كند و یادآور می شود: در بودجه بندی عملیاتی، توجیه اقتصادی پروژه مورد بررسی قرار می گیرد و طرحها براساس هزینه تمام شده و زمان مورد نیاز، اولویت بندی شده و سپس اعتبارات به آن اختصاص می یابد. 

وی خاطرنشان می كند : متأسفانه زیرساختهای لازم برای رفع این مشكل فراهم نشده است ضمن اینكه تعداد طرحهای ناتمامی كه در حال حاضر در كشور وجود دارد، بسیار بالاست كه سنجش ارزش آنها كار دشواری است. 

این كارشناس اقتصادی با اشاره به برخی محاسن بودجه عملیاتی از جمله افزایش بهره وری، تخصیص به موقع اعتبارات، انجام به موقع طرحها به علت پیش بینی دقیق و به دنبال آن كاهش هزینه ها، شفاف سازی در بودجه و نمایان شدن كسری، می گوید: باشیوه فعلی، تشخیص میزان كسری در سند بودجه دولت ممكن نیست و نمایندگان هم نمی توانند در تصویب خود آن را لحاظ كنند. 

وی در عین حال بودجه ریزی عملیاتی را در كاهش تورم مؤثر می داند. 

اظهارات این نماینده مجلس در حالی است كه موسی الرضا ثروتی عضو كمیسیون برنامه و بودجه خاطرنشان می كند: با برنامه ریزیهای انجام شده، بودجه ای که در سال 1388 برای دولت تصویب می شود به طور كامل عملیاتی خواهد بود. 

وی درباره این نظام تدوین بودجه اظهار می دارد : در بودجه عملیاتی به ازای مبلغ معین بودجه فعالیتها معین شده و به صورت كمی و كیفی در یك زمان یك ساله انجام می شود. 

وی می افزاید: دولت گزارش این عملیات را به تفصیل ارایه خواهد كرد تا میزان اعتبارات دستگاه ها از لحاظ كیـفیت و كمـیت مشخص شود. 

ایشان درباره روشهای تنظیم در سایر كشورها می گوید: هر كشوری براساس نظام بودجه ریزی و حكومتی كه دارد، این كار را انجام می دهد، به طوریكه در برخی كشورها وزارت اقتصاد و دارایی مسؤول اجرای بودجه است و در كشور ما كمیسیون برنامه و بودجه مجلس به امر بودجه ریزی رسیدگی می كند و قانون بودجه پس از تصویب در مجلس قابلیت اجرایی پیدا می كند. 

وی تصریح می كند: اجرای كامل و بدون نقص بودجه می تواند دولت را در رسیدن به اهداف مورد نظر كمك كند. 

● بودجه عملیاتی و طرح تحول اقتصادی 

امسال تصویب بودجه از سوی نمایندگان با حساسیت خاصی رو بروست، چرا كه آنها باید الزامات مطرح در طرح تحول اقتصادی را هم در آن لحاظ كنند. از یك طرف این كار باعث خواهد شد تا نمایندگان دقت بیشتری در تصویب بودجه داشته باشند و از طرفی هم حركت بودجه به سمت عملیاتی شدن را تسهیل می كند. 
كاهش یارانه های در نظر گرفته شده برای دستگاه ها و شركتهای دولتی و افزایش بهره وری از جمله مسایلی است كه باعث می شود بودجه به سمت عملیاتی شدن حركت كند، این در حالی است كه تصویب برنامه های حمایتی از مردم می تواند نمایندگان را در تنگناهای جدی قرار دهد. 

در عین حال چنانچه دولت اراده كرده باشد كه بودجه را عملیاتی كند و نمایندگان نیز در تصویب آن دقت لازم را به كاربرند، در مقوله طرح تحول اقتصادی و بودجه عملیاتی می توانند هم، راستا با هم اجرایی شده و اجرای همدیگر را تسهیل كرده و دولت را از معضلات سالهای گذشته اجرای بودجه برهانند.

+ نوشته شده در  پنجشنبه هفتم خرداد 1388ساعت 23:49  توسط   | 

نظرات کارشناسان اقتصادی در ارتباط با بودجه ریزی

نظام بودجه ريزي در ایران تحول مي خواهد .

بدون شك، لايحه بودجه مهم ترين سند مالي كشور است كه مي تواند نشان دهنده سياست هاي اقتصادي ـ اجتماعي و حتي فرهنگي باشد.

 از آنجا كه حجم دخالت دولت در اقتصاد ايران بيش از كشورهاي توسعه يافته و اغلب كشورهاي در حال توسعه است، بنابراين اهميت لايحه بودجه نيز در مقايسه با اين كشورها دوچندان است.

  براساس همين اهميت است كه بسياري از صاحب نظران اقتصادي كشور معتقدند درمان بيماري هاي اقتصاد ايران از جمله تورم، بيكاري، كاهش بهره وري و رشد پايين اقتصادي را بايد در سند بودجه يافت.

  متن ذیل گزارشي است از يك نشست تخصصي كه در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور برگزار شده است.
   تعدادی از صاحب نظران مسائل بودجه نويسي كشور ، در اين نشست با مرور بر ساختار بودجه ايران، راه حل هايي نيز براي بهبود آن ارائه دادند .

  امروز مسائل مربوط به تنظيم بودجه صرفاً در دخل و خرج دولت و حساب دهي قوه مجريه به قوه مقننه خلاصه نمي شود، هرچند درگذشته يكي از اصلي ترين موضوع ها در ارتباط با بودجه، پاسخگويي دولت در كل و همچنين در داخل خود قوه مجريه بود. سند بودجه و نظام بودجه ريزي مهم ترين عاملي است كه اطلاعات لازم براي اعمال حاكميت را در اختيار قوه مجريه قرار مي دهد و از طرف ديگر براي قوه مقننه مبنايي فراهم مي كند تا به كمك آن بتواند با ابلاغ سياست هاي كلان عملكرد دولت را ارزيابي كند.

  از ابتداي پيروزي انقلاب اسلامي، هميشه اين بحث مطرح بوده كه سند بودجه داراي اشكال است و اشكال هاي آن را نيز اعلام مي كردند. در زمان رياست دكتر زنجاني، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي در دهه ،۱۳۶۰ گروهي مأمور شدند تا نظام بودجه ريزي كشور را بررسي كنند. اين گروه با هدايت صاحب نظران در عرصه اقتصاد و امور پولي و مالي، ۴ سال كار كردند كه دستاوردهاي آن در قالب چند گزارش ارائه شد اما متأسفانه به اجرا درنيامد. در سال ،۱۳۸۰ مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي بار ديگر در اين زمينه تلاش كرد و پس از بحث هاي متعدد كه در دستگاه هاي دولتي و مراكز علمي در زمينه لزوم اصلاح نظام بودجه ريزي انجام شد، مجلس در بودجه سال ۸۱ دردو تبصره، دولت را مكلف كرد تا ساختار بودجه را اصلاح كند، بدون آن كه هدف روشني را در اين زمينه بيان كند. در اجراي اين دستور، سازمان مديريت و برنامه ريزي در نخستين گام طبقه بندي و برخي از تعاريف بودجه را تغيير داد، بدون اين كه بخواهد كل ساختار بودجه ريزي را تغيير دهد؛ به طوري كه طبقه بندي بودجه كه تا آن زمان در قالب يك تراز درآمدها و هزينه ها يا تراز منابع و مصارف بود، در قانون بودجه سال ۸۱ دچار دگرگوني شد.

  به موازات آن، مجلس شوراي اسلامي با تصويب قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه شامل برخي از تبصره ها و احكام دائمي بود، راه را براي اصلاح كل ساختار بودجه هموار كرد. در ماده ۷۷ اين قانون، تعاريفي جديد به تعاريف قانون برنامه و بودجه كه مصوب سال ۱۳۵۱ است افزوده شد و مباني تدوين اعداد و ارقام بودجه تغيير كرد. در قانون سال  ۱۳۵۱ بودجه عمومي به بودجه جاري و بودجه عمراني تفكيك شده بود، اما در قانون بودجه سال ۸۱ مفهوم جديدي وارد نظام بودجه ريزي كشور شد كه همان «ارزش خالص» است.

براساس اين مفهوم، ارزش دارايي هاي دولت منهاي بدهي هاي آن مبنا قرار مي گيرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعريف مي شود: 

  الف) پرداخت هايي كه ارزش خالص را كاهش مي دهد و هزينه تلقي مي شود كه در حال حاضر هزينه را مترادف با بودجه جاري در نظر مي گيرند.

   ب) پرداخت هايي كه ارزش خالص را افزايش مي دهند و به عنوان دارايي و سرمايه مطرح مي شوند.

  با توجه به اين تغييرات، بودجه به ۳ بخش يا تراز تفكيك شد.

در تراز اول، درآمد و در مقابل آن هزينه تعريف شد. منظور از درآمد در اينجا درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي مستمر دولت است. قبل از آن بسيار تلاش مي شد تا ثابت شود كه مثلاً عوايد نفت و فروش ساختمان و دارايي نبايد جزو درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتي در نخستين تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزينه بودجه عمومي دولت ديده مي شود و منفي بودن اين تراز در ۴ يا ۵ سال اخير به روشني ملاحظه مي شود.

  در تراز دوم، واگذاري دارايي هاي سرمايه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي مطرح شد كه اين تراز هميشه مثبت بوده است، به دليل اين كه واگذاري دارايي هاي سرمايه اي، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و ساير سرمايه هايي كه در اختيار دولت قرار دارد، بيش از سرمايه گذاري هاي عمومي دولت بوده است.

  در تراز سوم نيز تملك دارايي هاي مالي و واگذاري دارايي هاي مالي آمده است كه عمدتاً شامل اوراق مشاركت و استقراض داخلي يا خارجي است و مهم ترين تأثير اين تراز، متعادل كردن كل منابع و مصارف بودجه عمومي است.

  اين ۳ تراز كل، بودجه عمومي دولت را تشكيل مي دهد. همچون گذشته تعادل آن كاملاً برقرار است، يعني دو طرف پرداخت ها يا مصارف و منابع آن با همديگر برابر است؛ اما براي نخستين بار مشخص شد كه كسري و مازاد در چه جاهايي رخ مي دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن هميشه اين بحث وجود داشته است كه چه مقدار از اين منابع صرف هزينه هاي جاري مي شود. با طبقه بندي جديد در بودجه، پاسخ اين سؤال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است. بدين ترتيب، ملاحظه مي شود كه با اصلاح طبقه بندي منابع و مصارف بودجه شفافيت اوليه در مورد استفاده از منابع سرمايه اي و انتشار اوراق مشاركت براي تأمين كسري تراز اول (درآمدها و هزينه ها) صورت گرفته است، اما اين اقدام به تنهايي به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقي نمي شود، بلكه از لحاظ بعد فني تدوين بودجه گامي مثبت تلقي مي گردد و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ريزي علاوه بر بعد فني، بعد سياستگذاري را نيز شامل مي گردد كه در اين مرحله، اثري از سياستگذاري و تغييرات در تصميم گيري لحاظ نشده است. 

  گام بعدي در جهت اصلاح نظام بودجه ريزي، تصويب ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بود كه سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور موظف گرديد به منظور اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات، اقدام هاي زير را حداكثر تا پايان سال ۱۳۸۵ انجام دهد.

  الف) شناسايي و احصاي فعاليت و خدماتي كه دستگاه هاي اجرايي ارائه مي كنند.

  ب) تعيين قيمت تمام شده فعاليت ها و خدمات، متناسب با كيفيت و محل جغرافيايي مشخص.

  پ) تنظيم لايحه بودجه سالانه براساس حجم فعاليت ها و خدمات و قيمت تمام شده آن ها.

  ت) تخصيص اعتبارها براساس عملكرد و نتايج حاصل از فعاليت ها و متناسب با قيمت تمام شده آن ها.

  قسمتي از اين اصلاحات در بودجه سال ۸۵ و يك سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده ۱۳۸ صورت گرفته است، به اين معني که واحد فعاليت و قيمت واحد مشخص گرديده و براساس آن به دستگاه هاي اجرايي پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام اين كار در حوزه بودجه عملياتي، بايستي مقدم بر آن اهداف، استراتژي ها و سياست ها مورد توجه قرار گيرد و آنگاه با طراحي برنامه هاي عملياتي، آن اهداف و سياست ها را تحقق بخشيد.

  در زمينه بودجه عملياتي، كشورهاي توسعه يافته و كشورهاي در حال توسعه داراي تجربياتي اند كه كره جنوبي، انگليس، كانادا، استراليا، شيلي، برزيل، مصر و كلمبيا از آن جمله اند، اما ميزان موفقيت آن ها در اجراي بودجه عملياتي و ارائه تصوير روشني براي تصميم گيران از جمله قوه مقننه و سرانجام بحث نظارتي كه در اين زمينه مطرح است، متفاوت بوده است.

  مهم ترين كاري كه بايد در بودجه عملياتي انجام گيرد، هزينه يابي فعاليت ها است. ظاهراً امر هزينه يابي و تعيين قيمت تمام شده امري آسان است، اما از نظر تكنيكي كار بسيار پيچيده اي است كه بايد بتوانيم فعاليت دستگاه هاي اجرايي را به وظايف آن ها مرتبط و آنگاه رابطه ميان وظايف و برنامه ها را تعريف كنيم.

  از دستاوردهاي ديگر نظام بودجه ريزي عملياتي اين است كه اگر دولت خدماتي به مردم عرضه مي كند و در مقابل آن پول مي گيرد، قيمت تمام شده آن خدمت مشخص مي شود و اين پايه اي است براي مقايسه هزينه انجام خدمات مشابه در بخش هاي دولتي و خصوصي. موضوع ديگري كه بايد مورد توجه قرار گيرد اين است كه نظام بودجه ريزي در مقامي نيست كه بتواند سياستگذاران را به انتخاب سياستي خاص وادار سازد، اما اگر نظام بودجه ريزي عملياتي باشد، مي توان با ارائه اطلاعات دقيق تر به مسئولان، آنان را در اتخاذ تصميم بهتر ياري كرد.

 نكته ديگر اين است كه عملياتي كردن بودجه در شركت هاي دولتي بسيار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه هاي حاكميتي است، زيرا در بودجه تفصيلي شركت ها، نشانه هاي بسيار خوبي از عملياتي بودن ديده مي شود و برخي از اين شركت ها در ايران از نظام بودجه ريزي بسيار پيشرفته اي برخوردارند. از مسائلي كه تاكنون وجود داشته است و در بودجه عملياتي از ميان خواهد رفت، نوع طبقه بندي هايي است كه در منابع و درآمدها داريم. براي مثال، نبايد درآمدهاي ناشي از نفت را تكه تكه كرد زيرا تمام اين درآمد از يك منبع ناشي مي شود و آن هم واگذاري دارايي هاي سرمايه اي است.

  اگر اين درآمد به حساب ذخيره برود و آنگاه از آن برداشت كنيم، تملك دارايي هاي مالي است. اگر درآمد آن به طور مستقيم به خزانه برود، واگذاري دارايي سرمايه اي است و اگر از آن ماليات بگيريم، به عنوان درآمد مالياتي تلقي مي شود.

 اگر دولت موفق شود تمامي اين اقدام ها را انجام دهد، يك مرحله كار را كه مرحله تهيه بودجه است انجام داده و مرحله بعد تصويب بودجه در مجلس است. يكي از مشكلاتي كه در ۱۰۰ سال قانون گذاري با آن مواجه بوده ايم، سطح تصويب مجلس است؛ به اين معني كه اختيارات قانوني نمايندگان تا كجاست؟ آيا نماينده مي تواند محل اجراي پروژه را مشخص كند؟ آيا نماينده مي تواند تعداد كاركنان يك دستگاه را تعيين كند؟ يا اين كه نماينده بايد به طور كلي بودجه اي در اختيار دولت قرار دهد و انجام وظيفه اي معين را از دولت طلب كند. اين سطح تصويب در جايي بايد تعريف شود. اين سطح مي تواند در نظام بودجه ريزي عملياتي تعريف شود.

  بنابراين، مجلس بايد بداند چه چيزي را تصويب مي كند و پس از تصويب نيز اختيار تغيير مصوبات خود را داشته باشد. از اين رو، شاخص هايي كه بايد تهيه شوند از اهميت ويژه اي برخوردار هستند. با توجه به تأكيد بر پرداخت اعتبار به نتايج، مسلماً شاخص هاي موردنظربايد شاخص هاي نتيجه محور باشند و به هيچ وجه فرآيندي انتخاب نشوند.

 و اما در مرحله سوم كه اجراي بودجه است و به دستگاه اجرايي برمي گردد، به نظر مي رسد مهم ترين كاري كه بايد در قوه مجريه صورت بگيرد، اصلاح نظام مالي است. نظام مالي بايد از حالت جاري به نظام تعهدي تبديل شود. نظام بودجه ريزي عملياتي نيازمند نظام مالي و حسابداري تعهدي است. يكي از مشكلاتي كه تصميم گيران با آن روبه رويند، اين است كه غالباً نمي دانند تصميم گيران قبلي چه تصميم هايي گرفته اند كه تصميم گيران جديد در قبال آن ها اختياري ندارند. اين يكي از مواردي است كه در نظام بودجه ريزي عملياتي بايد اصلاح شود. حجم عظيم تعهدات ايجاد شده و كارهاي نيمه تمام، اكنون به صورت معضلي بزرگ خودنمايي مي كند.

  آخرين مرحله، بحث نظارت است. در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه براي نخستين بار از سازمان مديريت و برنامه ريزي خواسته شده تا نظارت استراتژيك يا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. يكي از كارهايي كه سازمان مديريت و برنامه ريزي بايد در سال اول انجام دهد، اعلام گزارش نظارتي خود است. اگر برنامه عملياتي موجود بود آنگاه طراحي اين نظام بسيار ساده مي بود، زيرا شاخص ها و عمليات معلوم بود. دولت براي نظارت استراتژيك تعدادي شاخص را تصويب كرده است، اما به هيچ وجه كافي نيست، زيرا صرفاً جنبه اطلاع رساني داشته است و اعلام مي كند كه جايگاه ما در دنيا چگونه است. در حال حاضر، نظام نظارتي كه در سازمان مديريت طراحي شده است، عمدتاً در سطح پايين تري از اين موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارشي ارائه مي شود اما اطلاعات مربوط به شاخص هاي اصلي را از مراجع ديگر كسب مي كنيم. به بيان دقيق تر، نظارت پويا وجود ندارد. نظام نظارتي مي بايستي به نحوي طراحي گردد كه نتايج آن براي اصلاح فعلايت هاي آينده مورد استفاده قرار گيرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارهاي مصوب هشدارهاي لازم را به مسئولان منتقل كند.

لازمه اين امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت كارگاهي (مهندسان مشاور و مهندسان ناظر)، نظارت بر فعاليت ها (عمليات تعريف شده براي رسيدن به نتايج)، نظارت برنامه (احكام و شاخص هاي مصوب)، نظارت بر مديريت، نظارت بر طرح هاي عمراني و سرانجام نظارت استراتژيك است كه ضروري است براي هر مرحله از نظارت هاي ياد شده دستورالعمل هاي مربوط تدوين گردد. نظام جديد بودجه ريزي نيازمند طراحي نظام جديد نظارت است تا بتوانيم اطلاعات را در اختيار مسئولان سياسي قرار دهيم و لازم به يادآوري است كه نظام بودجه ريزي به هيچ وجه نمي تواند براي سياست گذاران تعيين تكليف كند، اما مي تواند ابزار بسيار مفيدي براي تصميم گيري باشد.

  در ادامه، پيشنهادهايي براي اصلاح نظام بودجه ريزي در كشور مطرح مي شود كه اميدواريم براي تصميم گيران و برنامه ريزان مفيد واقع شود.

  ۱ ـ وفاق ملي در سطح تصميم گيران كشور 

  ۲ ـ نظام تدبير بايد به اين نتيجه برسد كه نظام بودجه ريزي نيازمند اصلاح است.

  ۳ ـ لازم است كه وظايف هر دستگاه و بودجه مربوط به آن دقيقاً مشخص شود و معلوم گردد كه هر دستگاه چه مي كند و بابت كاري كه انجام مي دهد پول مناسب خود را دريافت كند و قيد و بندهاي اضافي ديگر حذف شود. 

  ۴ ـ تغييرات در اين نظام مستلزم تغييرات بنيادي در بدنه قوانين و مقررات دولت است. از اين رو، بايد قانون برنامه و بودجه را بازنگري و اصلاح كند. ۲ قانون كليدي ديگر نيز در دستور كار سازمان هاي دولتي است كه حتماً بايد بازنگري و اصلاح شود. يكي قانون محاسبات عمومي است كه به چگونگي حسابداري بودجه مي پردازد و ديگري قانون استخدامي كشور است.

  ۵ ـ در بودجه عملياتي، بايد به سراغ منابع مالي جديد برويم؛ منابع فعلي يعني ماليات و نفت به تنهايي جوابگو نيستند زيرا ممكن است در زمينه تأمين اعتبار با مشكل روبه رو شويم. با توجه به اين نكته، شناخت منابع مالي جديد و تنوع بخشي به آن در ساختار درآمدهاي دولت يكي از نكات ضروري است.

  ۶ ـ در بودجه عملياتي، بايد فعاليت هايي را كه در دستگاه هاي اجرايي دولت احصا كرده ايم، اولويت بندي كنيم.

  ۷ ـ در بودجه عملياتي، لازم است نتايج فعاليت ها كه برخي از آن ها كيفي و توصيفي است، كمي شود. هم بايد بهاي تمام شده آن را اندازه بگيريم و هم خود نتيجه كار را در خصوص نظارت بر اعتبارهاي تخصيص يافته كنترل كنيم.

 در پايان، به اشكال ها و مانع هاي عملياتي كردن بودجه در ۴ بند اشاره مي شود که عبارتند از : 

 ۱ ـ عملياتي كردن بودجه اغلب در كشورهايي اجرا شده كه حجم فعاليت دولت ها كوچك و بخش خصوصي توسعه يافته تر است. در كشور ما، بخش بزرگي از نيروي انساني در بخش دولتي از بهره وري پاييني برخوردار است. دولت نيز فعاليت هاي تصدي گري اجتماعي ـ اقتصادي و حاكميتي گوناگون و متنوعي دارد و حدود ۷۰ درصد از اقتصاد ملي در دست دولت است.

  ۲ ـ با توجه به اين كه در بودجه عملياتي بايد به سراغ بهاي تمام شده برويم، با توجه به اين كه منابع مالي دولت اساساً محدود است، چگونه مي توانيم بودجه را به شكل عملياتي به تمام فعاليت ها و برنامه ها تخصيص دهيم؟

  ۳ ـ بدنه دولت در كشور ما هنوز كوچك نشده است، بنابراين بهره وري عوامل توليد كه شامل عوامل انساني و مادي است در سطح پاييني است. با توجه به مشكل صرفه جويي و مشكلاتي مانند اثربخشي و كارايي، چگونه مي توان بودجه را در كوتاه مدت عملياتي كرد ؟

 ۴ ـ يكي از ضعف هاي نظام بودجه ريزي در كشور ما اين است كه تجربه هاي افراد باتجربه و صاحب نظر كه سال هاست در اين مقوله كار كرده اند، به صورت مدون گردآوري و منتشر نشده است. تدوين اين تجربه ها مي تواند نكات مفيدي را در زمينه آسيب شناسي نظام بودجه ريزي كشور در اختيار كارشناسان بودجه ريزي قرار دهد.

   
+ نوشته شده در  پنجشنبه هفتم خرداد 1388ساعت 22:50  توسط   | 

بودجه ریزی در ایران و مشکلات آن

بودجه ریزی در ایران و مشکلات آن :

پس از پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی جدید و تعیین حدود، روابط بین قوه مجریه و مقننه نسبت به قبل دچار تحول اساسی شد از جمله اینکه تفوق قوه مقننه بر مجریه یکی از پیام های اصلی قانون اساسی است این در حالی است که در 30 سال گذشته متاسفانه برای تهیه بودجه بر مبنای قانون اساسی به گونه ای که مجلس نقش سیاستگذاری بودجه ای داشته باشد کار جدی و کارشناسی صورت نگرفته است به خصوص تهیه بودجه به روال قبل از تحولات قانون اساسی صورت می گیرد این موضوع از مهمترین چالش هایی است که بودجه ریزی برای آن راه حلی پیاده نکرده است عدم موفقیت در بودجه ریزی بعد از سالها فعالیت هنوز متولیان کشور موفق به طراحی مدل اقتصادی ویژه کشور نشده است و قادر به ارائه پیش بینی های اقتصادی برای انجام وظایف با تحولات جهانی نشده است ، به خصوص در دهه اخیر هیچ گاه بودجه سالانه ای شفاف تصویب نشده است که اصلاحیه و متمم نداشته باشد.

دلیل دیگر عدم موفقیت برنامه ریزی و بودجه ریزی در ایران جهت دستیابی به اهداف برنامه رواج بخش نگری به گونه ای شده که به کمرنگ شدن نگاه فرابخشی منجر شده است و ناکارآمدی ابزار اجرای بودجه و استفاده از آن برای تحمیل نظرات کارشناسان مهمترین دلایل ناکاملی برنامه ریزان بودجه کشور است ، در بسیاری از موارد کارشناسان بودجه دستگاههای اجرایی شاهد بودند که به نظرات و آمار و ارقام پیش بینی آنان توجهی نمی شود و نتیجه این شد که دستگاههای مختلف کشور همواره متولیان بودجه ریز را مانعی محکم در راه تحقق اهدافشان برای رسیدن به برنامه می دانستند به جای بازوی مشورتی و هدایت کننده آنها .
بودجه تا دهه 40 در حیطه وظایف وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور بود که به سازمان نوپای برنامه و بودجه واگذار گردید.
از دهه 30 که ایران به طرف برنامه ریزی جهت توسعه کشور رفت گرایش برنامه ریزان بطرف رسیدن به اهداف برنامه بود و تلاش می شد که هزینه اجرای برنامه از راههای مختلف تامین گردد و اگر کمبود منابع وجود داشت فرض بر این بود که کارهایی که اولویت کمتری دارند در دسترسی به اهداف برنامه حذف شوند.
در مقابل ، دیدگاه بودجه ریزان وزارت دارایی حفظ وضع موجود بود آنها معتقد بودند که دولت هزینه هایی دارد ، برای پرداخت این هزینه ها منابعی داریم باید هزینه ها را در سطح منابع موجود حفظ کنیم و اگر با کمبود منابع مواجه ایم کار جدید نباید شروع شود تصور بر این بود که ادغام دو نهاد متولی برنامه و بودجه این دوگانگی را از بین می برد.
تحقق اهداف برنامه تعیین شده جهت توسعه کشور نیاز به فعالیت های جاری و انجام هزینه های حاکمیتی دولت داشت و اگر بطور مثال هدف برنامه جذب سرمایه گذاری خارجی در یک منطقه از کشور بود این کار نیاز به ایجاد امنیت ، راه ، برق ، آب و بهداشت وتسهیلات زیربنایی داشت در بودجه ریزی نیاز به هماهنگی های بین بخشی لازم است و دلیلی که متولی بودجه را در کشور ضروری می نمود منابع عمومی دولت وابسته به مالیات و توانایی اقتصاد ملی نیست بلکه همیشه احتمال افزایش ناگهانی درآمد عمومی وجود دارد لذا دستگاهی لازم است که خواسته های نامحدود دستگاههای بی شمار دولتی را در سقف معینی کنترل کند.
بخشی از عدم موفقیت برنامه و بودجه در کشوربسبب عدم تولید و اشاعه دانش بودجه ریزی و برنامه ریزی در کشور است بطوری که در کشور ما ایران بیش از اینکه متخصص بودجه ریزی داشته باشیم مقسم بودجه داریم.
تحولات دانش بودجه ریزی بر اساس برنامه های کوتاه وبلندمدت در جهان به ما می گوید اگر قرار است مدیر اجرایی پاسخگوی عملکردش باشد ضروری است اختیار عمل را به او بدهید و او خود نهادهای مورد نیازش را انتخاب کند.
برای تخصیص منابع به اولویت ها ، ضروری است که اهداف برنامه بیست ساله که همان اولویت های کشور ماست به طور آشکار و ملموس روشن شود و در قالب بودجه ریزی یعنی اینکه با کمترین هزینه انجام شود ،ممکن است تخصیص منابع به هدف صورت گیرد اما منابع بصورت کارا مورد استفاده واقع نشود.

طراحی الگوی برنامه ریزی برای کشور ایران و بودجه ریزی در راستای اهداف برنامه به نهادی نیاز پیدا می کند که همزمان نکات زیر را سامان دهد:

1- برقراری انضباط مالی دولت
2- تخصیص منابع به اولویت ها
3- ایجاد کارایی عملیات

انضباط مالی بستگی تام به بودجه ریزی دارد و بعد از اجرای بودجه در هر سال باید دیوان محاسبات و تفویض بودجه دقیقا اعلام نماید پیش بینی درآمد و برآورد هزینه چقدر صحیح بوده و دخل و خرج کشور از این پیش بینی و برآورد چه تصویری را به ما نشان می دهد اینکه ابتدای سال دستگاهها اعلام کسری کنند و همان را به عنوان کسری بپذیریم این ساده اندیشی در اداره اقتصاد و برنامه ریزی کشور است.

مشکلات اجرای بودجه کشور زیاد است اما بحرانی نیست چون خداوند یک درآمد نجومی که ناشی از عواید حاصل از نفت و گاز است همیشه در سفره ملت و دولت ایران گذاشته است و لذا با کمبود سرمایه مواجه نیستیم کمبود تخصیص و مدیریت هم نداریم آنچه برای ما مشکل ایجاد کرده است این است که در زمین بازی اقتصاد هر کس باید جای خودش باشد و نقشی که قانون اساسی و مقررات اقتصادی تعیین کرده است ایفاد نماید.
  
 
محمد نبی جواهری
سازمان امور اقتصادی ودارایی استان ایلام
+ نوشته شده در  دوشنبه بیست و هشتم اردیبهشت 1388ساعت 23:7  توسط   | 

بودجه ریزی دولت نهم

*** دولت نهم با اصول محوری« عدالت گستری »، « مهرورزی با بندگان خدا »، « خدمت‌گذاری به آحاد ملت » و « تعالی و پیشرفت مادی و معنوی کشور » سعی در شکستن حصارهای نهادینه شده و سنتی غیر کارشناسی در برخی زمینه‌ها همچون مصرف بی‌رویه یارانه حامل‌های انرژی (اجرای سهمیه بندی بنزین)، تمرکز نهاد برنامه ریزی کشور به مقولات برنامه ریزی و توسعه ای (و فراغت آن از ابزار تنبیه و تشویق بودجه و تخصیص آن) و... نموده است.

تحولاتی که همچون اصول چهارگانه فوق آرمان‌های کلیه دولت‌های پس از انقلاب اسلامی بوده است اما جسارت این تحول را به لحاظ مسائلی همچون گرفتاریهای ابتدای انقلاب، جنگ و... و البته عادت کردن به روش موجود نیافته بودند. در این میان تحول عظیم این دولت در استفاده از ظرفیت‌های مغفول مانده قانون اساسی کشور (اصل 52) و اصلاح شیوه بودجه نویسی از روش رایج سنتی به روش بودجه‌ریزی عملیاتی از مهمترین نکات قوت دولت برشمرده می‌شود. 

پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، و موقعیت شغلی اقتصاددانان و دست‌اندر کاران فعلی و گذشته بودجه‌ریزی را مملو از نقد مثبت و بیان مزایای این تحول نموده . البته بعضی ها این تحول میمون و مبارک را با الفاظ ناشایستی همچون « عقب گرد تاریخی »، « بودجه‌ریزی پارتیزانی »، « بودجه ملوک‌الطوایفی »، « بودجه انبانی »، « تدوین بودجه با رسوم قاجار »، « سرهم بندی بودجه » و... آلودند.

البته این طیف از منتقدین را به می توان گروه های اصلی مدیران سابق دست‌اندر کار بودجه‌ریزی که در 30 سال گذشته شهامت ایجاد تحول را نداشته‌اند، مخالفان انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که فرصت تنظیم اولین لایحه پس از این تغییر را فرصت نقد دانسته‌اند. برخی نمایندگان مجلس که می‌خواهند از فرصت تصویب بودجه در مجلس جهت درج خواسته‌های منطقه خود در سند بودجه سالانه دولت حداکثر استفاده را نمایند و البته مهمتر از این دو گروه کارشناسان دلسوزی که بدون اطلاع کافی از میزان این تغییرات اقدام به داوری نموده‌اند تقسیم نمود. 

به هر حال در اینجا به استناد مستنداتی نظیر «پیشنهاد چارچوب کلی لایحه بودجه 1387 کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مرداد 1386»، «گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشنهادی لایحه لایحه بودجه 1387 کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مرداد 1386»، « بخشنامه بودجه سال 1387 کل کشور و دستورالعمل‌های آن»، «ارزیابی چارچوب پیشنهاد دولت در خصوص لایحه بودجه سال 1386 کل کشور، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، آبان ماه 1386» و توضیحات مسئولین ذیربط در جلسات توجیهی و مصاحبه‌های منتشر شده ایشان قصد بررسی چارچوب پیشنهادی را بطور مختصر داریم.

1- اهداف کلی چارچوب پیشنهادی دولت :


1-1- ارائه اطلاعات کافی پشتیبانی کننده محتوای سند بودجه و تمرکز تبصره‌های بودجه به آن دست از احکامی که تسهیل کننده اجرای بودجه هستند. 

2-1- تأکید بیشتر بر برنامه‌ها، اهداف و شاخص‌های کمی به عنوان مبنای بودجه پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی و در نتیجه تسهیل دستیابی به هدف‌های پیش‌بینی شده در اسناد بخش و فرابخشی برنامه چهارم و در راستای سند چشم‌انداز. 

3-1- افزایش اختیارات دستگاههای اجرایی در راستای تسریع در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد.

4-1- منظور کردن ساز و کارهای تشویقی در بودجه‌ برای افزایش انگیزه مدیران و کارکنان با هدف افزایش بهره‌وری. 

5-1- واگذاری اختیار تخصیص اعتبارات فعالیت‌ها و طرح‌ها به دستگاه‌های اجرایی.

6-1- تأکید بر حفظ و نگهداری سرمایه‌گذاری انجام شده.

7-1- مبادله سند قرارداد بودجه با دستگاه‌های اجرایی در سطح کلی اهداف کمی برنامه.

8-1- نظارت کلان راهبردی توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری، نظارت عملیاتی توسط دستگاه‌های اجرایی و نظارت‌های مالی و حقوقی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات 

بر این اساس دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند ضمن تعیین اهداف کمی بر حسب برنامه‌های اجرایی و همچنین اقدام‌های اجرایی، کلیدی‌‌ترین و اولویت دارترین محورهای کاری خود در سال 1384 را به همراه بودجه‌های پیشنهادی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری ارسال کنند.

2- الگوی پیشنهادی دولت :

در الگوی پیشنهادی دولت، لایحه بودجه با 8 تغییر عمده محتوایی نسبت به بودجه‌های پیشین همراه خواهد بود که عبارتند از:

1-2- حذف تبصره‌های فعلی بودجه.

2-2- محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی..

3-2- تجمیع اعتبارات دستگاههای اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی. 

4-2- ساماندهی طرح‌های عمرانی.

2-5- لزوم ارائه برنامه یکساله از سوی تمامی دستگاههای اجرایی برای دریافت اعتبار.

2-6- تمرکز زدایی و اعطای اختیار بیشتر به استان‌ها در نحوه هزینه کرد منابع.

2-7- ساماندهی بودجه های تحقیقاتی. 

8-2- تقویت نظارت عملیاتی توسط دستگاههای اصلی بر نحوه هزینه کرد بودجه توسط دستگاههای اجرایی.

3- بررسی الگوی پیشنهادی دولت :

اگر چه الگوی پیشنهادی دولت شامل 8 تغییر عمده فوق می‌باشد اما منتقدین با صرفنظر کردن از 5 تغییر عمده محتوایی (ردیف‌های 4-2 الی 8-2) و تمرکز برروی ردیف‌های (1-2 الی 3-2) با نقد الگوی پرداخته‌اند. 

در حقیقت 5 تغییر معمول مانده تغییرات اساسی محتوایی لایحه در جهت تسریع در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی و 3 تغییر اول تغییرات شکلی لایحه را شامل می‌شوند. 

بهر حال در چارچوب پیشنهادی دولت تبصره های فعلی بودجه حذف و صرفا ماده واحده و احکام محدودی با هدف کمک به عملیاتی کردن بودجه، بخش اول لایحه بودجه را تشکیل می‌دهند و برخی احکام که به نظر دولت برای اجرای بودجه لازم تشخیص داده شده است در قالب لایحه جداگانه‌ای با عنوان«لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت – بخش دوم» با قید فوریت به مجلس ارائه شده است که فوریت آن نیز به تصویب مجلس محترم رسیده است.

بطور کلی برای یک حکم بودجه‌ای (متناسب با بودجه سالیانه) چهار ملاک کلی وجود دارد:

1-3- حکم یکساله باشد.

2-3- در اجرای بودجه (انعطاف‌پذیری، تفکیک و توزیع اعتبارات و غیره) به آن حکم نیاز باشد.

3-3- براساس قوانین موضوعه از اختیارات قوه مجریه نباشد.

4-3- اصلاح قوانین مصوب هم نباشد.

با توجه به این توضیح در لایحه بودجه سال 1386 کل کشور 20 تبصره با 277 حکم حجیم و اساسی وجود داشت که از این تعداد 126 حکم بودجه‌ای می‌‌باشند و از این 126 حکم هم فقط 66 حکم نیازمند تصویب در مجلس بودند (52 مورد از اختیارات دولت و 8 مورد دیگر قوانین موضوعه آنها موجود است.) و 151 حکم دیگر کلاً غیر بودجه‌ای بودند. 

بدین ترتیب مشخص است که حذف تبصره‌های زائد و تنظیم لایحه تبصره‌های دائمی از چه اهمیتی برخوردار است. 

در این زمینه البته دولت‌های پیشین در زمان مدیریت منتقدین امروزی نیز تلاش هایی در جهت دائمی کردن برخی احکام در قوانینی نظیر «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت» در سال 1376 ، «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» در سال 1380 و «الحاقیه آن» در سال 1384 داشته است. 

بخش دیگر تغییرات مربوط به حذف ردیف‌های متفرقه و انتقال آن ذیل دستگاه‌های اصلی تا حدممکن است. از آنجا که شفافیت اصلی‌ترین ویژگی بودجه‌ریزی عملیاتی است، این اقدام از اجرایی ترین اقدامات در راستای بودجه‌ریزی عملیاتی بر شمرده می‌شود چرا که فلسفه وجودی اعتبار در ردیف‌های متفرقه عدم امکان پیش‌بینی دقیق برنامه و موارد هزینه و مهم‌ترین موارد آن مربوط به هزینه‌های پیش‌بینی نشده جاری و عمرانی است. 

و بالاخره چالش برانگیزه‌ترین موضوع تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است. اگر چه بنابر اخبار منتشر شده در جلسات کارشناسی که با حضور نمایندگان دولت و نمایندگان برگزیده مجلس[3] تشکیل شده است موافقت گردیده است ردیف بودجه هر دستگاهی که اساسنامه و وظایف آن به تصویب مجلس رسیده در جدول ردیف بودجه دستگاه‌ها بیاید و براین اساس دیگر ردیف بودجه دستگاه‌ها به 60 دستگاه محدود نخواهد شد. بدین‌ترتیب چندان ضرورتی در پرداختن به محاسن یا کاستی‌های آن احساس نمی‌شود. 

البته در همین جلسات مقرر شده است 2 جدول به 12 جدول بودجه اضافه شود که یکی جدول فهرست سیاست‌ها و برنامه‌های دولت و دیگری جدول تفاوت‌های بودجه سال 87 با سال 86 خواهد بود.

بدین ترتیب و با افزودن 2 جدول فوق و تحولات ذکر شده می‌توان امیدوار بود که لایحه بودجه سال 1387 نویدی است بر آغاز دوره جدیدی از بودجه نویسی که لایحه بودجه آن برنامه یکساله ا‌یست منطبق بر برنامه‌های پنجساله توسعه و در راستای اهداف سند چشم‌انداز که در آن اهداف نظیر انضباط مالی، تخصیص بهینه منابع و مصارف با پیش‌بینی اولویت‌ها و افزایش اثر بخشی مد نظر بوده است. 

 در پایان و بدون آنکه قصد جسارت حضور هیچ یک از منتقدین گرانقدر داشته باشیم می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد:

اصلاح نظام بودجه ریزی همواره مورد نظر برنامه‌ریزان کشور بوده است به گونه‌ای که نگاهی به یکصد سال گذشته نشان می‌دهد در این دوران بودجه‌ریزی همواره در کانون توجهات قرار داشته است و البته عجیب نیست اگر بگوئیم در این دوران عمدتاً کارشناسان بین‌المللی مبنای تحولات ساختاری در بودجه بوده‌اند، به طوری که چکیده تقویم تاریخی مهمترین تحولات بودجه‌ای را بشکل ذیل می‌توان بیان نمود:

· مورگان شوستر امریکایی تخستین کارشناسی بود که در سال 1290 هجری شمسی و با مأموریت رسمی بمنظور سر و سامان دادن به وضعیت مالی ایران وارد کشور شد.

· دکتر میلیسیپو کارشناس امریکایی دیگری است که از سال 1301، ایران آمد و البته در فاصله زمانی سالهای 1304 تا 1320 نظام بودجه‌ریزی ایران را پی‌ریزی نمود.

· در سال 1345 پیشنهاد لایحه بودجه از وزارت دارایی به نخست وزیر و سازمان برنامه سپرده شد. 

· از سال 1352 و بموجب قانون برنامه بودجه تنظیم لایحه بودجه از وظایف سازمان برنامه و بودجه بر شمرده باشد.

· پس از پیروزی انقلاب اسلامی و به استناد اصل 52 قانون اساسی مقرر گردید: « بودجه سالانه کشور "به ترتیبی که در قانون مقرر می شود" از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم گردد.

اما همچنان و پس از گذشت قریب به 30 سال هیچ لایحه و یا طرحی به قانون نحوه تنظیم و اجرای بودجه (موضوع اصل مذکور) نپرداخته است و برای اولین بار الگوی پیشنهادی دولت و مجلس در سال 86 ارائه شده است.

· در فاصله سال‌های 1365 تا 1376 پروژه‌ای تحت عنوان «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» در سازمان برنامه‌و بودجه بررسی شد.

· پس از برنامه سوم پروژه «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» به مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه واگذار شد که نتایج آن براساس تبصره 48 قانون بودجه سال 1380 مبنای اصلاحات طبقه‌بندی بودجه واقع شد. 

· بدین ترتیب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نحوه طبقه‌نبدی اقلام بودجه‌‌ای کشور را در لایحه سال 1381 بر مبنای نظام طبقه بندی آمارهای مالی دولت[4] (GFS) تغییر داد.

· در نیمه دوم سال 1383 به درخواست سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دانشگاه صنعتی شریف مجری طرح «اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور» شناخته شد. تیم مطالعاتی این طرح متشکل از مدیران دیروزی و با سابقه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و منتقدین امروزی تحول لایحه بودجه[5] نتیجه فاز صفر پروژه را در اواخر سال 1384 به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تحویل داد. 

· در سال 85 در کنار بودجه سالانه کتاب اهداف و برنامه‌ها هم به عنوان ضمیمه ارائه شد.

***
و بالاخره قبل از اینکه نقطه اتمام را بر انتهای این مقاله بگذاریم با تأکیدی بر این نکته که بدون شک الگوی پیشنهادی نیز دارای کاستی هایی است که بایستی در جهت اصلاح آن نقد سازنده داشت، چند بند از عناوین اشکالات روش رایج بودجه نویسی را از پروژه مورد اشاره (که توسط دانشگاه صنعتی شریف انجام شده است) بازخوانی می‌کنیم:

· تکثر دستگاهها و ردیف‌های بودجه‌ای و تفصیل سند بودجه.

· عدم تعریف ارتباط دقیق بین اهداف بودجه سالانه با اهداف برنامه توسعه.

· وجود ضعف در عملیاتی شدن اهداف، استراتژی‌‌ها و سیاست‌های کلی برنامه در بودجه سالانه.

· در اقلیت بودن دستگاه‌های ستادی در مقابل دستگاه‌های اجرایی در بررسی بودجه توسط هیأت وزیران.

· طرح مجدد پیشنهاد دستگاههای اجرایی از طریق برقراری ارتباط با کمیسیون‌های ذیربط یا فراکسیون‌های خاص. 

· نبود مکانیزم مشخص برای بررسی لایحه بودجه در کمیسیون خاص مجلس.

· بی‌حد و مرز بودن تغییرات لایحه در مجلس.

· نبود آئین‌نامه اجرایی مواد 61 ، 71 و 89 قانون محاسبات عمومی.

· نبود ضمانت اجرایی ماده 90 قانون محاسبات عمومی.

· عدم هماهنگی ماده 113 قانون محاسبات عمومی با ماده 40 قانون برنامه و بودجه.

· نبود ضمانت اجرایی ماده 34 قانون برنامه و بودجه.

· نبود آئین‌نامه اجرایی تبصره 2 ماده 15 قانون برنامه و بودجه.

· نارسایی‌های نظام حسابداری عمرانی براساس دستورالعمل مصوب 1352 

+ نوشته شده در  دوشنبه بیست و یکم اردیبهشت 1388ساعت 21:56  توسط   | 

اندازه دولت در اقتصاد ايران و تسلط بودجه ای بخش عمومی

اندازه دولت در اقتصاد ايران و تسلط بودجه ای بخش عمومی :

 در اقتصاد ايران سياست‌هاي اتخاذ شده توسط دولت بيش از آنكه موجب رفع موانع كاستي‌ها و اختلالات بازارها شود، با تبديل شدن به عامل اختلال از كارآيي تخصيص منابع مي‌كاهد.

1 - اندازه دولت عمومي :

دولت عمومي علاوه‌ بر دولت مركزي شامل شهرداري‌ها و سازمان تامين اجتماعي نيز مي‌گردد. آمار مربوط به شهرداري‌ها و سازمان تامين اجتماعي در زمينه مخارج مصرفي آنها در تمام سال‌ها و در زمينه هزينه تشكيل سرمايه ثابت ناخالص آنها از سال 1367 به بعد وجود دارد. بنابراين، با توجه به مقياس كوچك مخارج شهرداري‌ها و تامين اجتماعي در مقايسه با دولت مركزي، اندازه دولت عمومي نيز از روندي مشابه با دولت مركزي پیروی مي‌كند.

اندازه دولت عمومي در سال‌هاي پس از انقلاب نسبت به دوره رونق درآمدهاي نفتي در قبل از انقلاب كاهش قابل‌ملاحظه‌اي يافته است. اندازه دولت عمومي و همچنين نسبت مخارج جاري از هزينه ناخالص داخلي (GDP) در دوره انقلاب و جنگ نسبت به برنامه‌هاي اول، دوم و سوم توسعه بزرگ‌تر بوده است كه با توجه به كاهش شديد رشد اقتصادي در اين دوره، اين اتفاق بديهي به نظر مي‌رسد.

با افزايش قابل‌توجه رشد اقتصادي در سال‌هاي بعد از جنگ، به‌رغم رشد مثبت مخارج دولت در بخش مخارج جاري و رشد بالاي مخارج عمراني، اندازه دولت عمومي كاهش يافت. ركود اقتصادي ناشي از كاهش درآمدهاي نفتي در سال‌هاي 1376 و 1377 سبب شد كه به‌رغم كاهش رشد مخارج عمومي طي سال‌هاي برنامه دوم، اندازه دولت در اين سال‌ها افزايش يابد. رشد مخارج عمراني شهرداري‌ها و سازمان تامين اجتماعي طي سال‌هاي برنامه سوم توسعه سبب شد كه نسبت مخارج عمراني دولت عمومی به GDP در اين دوره نسبت به دولت مركزي كاهش كمتري يابد. همچنين اندازه دولت عمومي در سايه گسترش اندازه دولت مركزي در سال 1384 نسبت به سال 1383 رشد بالايي داشته است. 

* نسبت مخارج جاري به مخارج عمراني براي دولت عمومي نيز مشابه با دولت مركزي طي دوره‌هاي مورد بررسي بعد از انقلاب اسلامي همچنين سال 1384 همواره بزرگ‌تر از 2 مي‌باشد.

2 - اندازه بخش عمومي :

بخش عمومي علاوه‌بر دولت عمومي شامل شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت نيز مي‌باشد. به عبارتي ديگر، بخش عمومي در برگيرنده تمام فعاليت‌هاي دولتي در قالب بودجه كل كشور است. ارقام مربوط به هزينه‌هاي جاري شركت‌هاي دولتي ارقام مصوب در قوانين بودجه كل كشور و ارقام مربوط به هزينه‌هاي عمراني آنها ارقام هزينه تشكيل سرمايه ثابت ناخالص شركت‌هاي دولتي در حساب‌هاي ملي مي‌باشد. لازم به ذكر است كه ارقام مربوط به بودجه شركت‌هاي دولتي در قوانين بودجه سال‌هاي 62-1358 آورده نشده است.

اندازه بخش عمومي نيز در سال‌هاي رونق درآمدهاي نفتي (سال‌هاي 57-1352) به‌ويژه در بخش مخارج جاري بسيار بزرگ بوده است. در دوره انقلاب و جنگ اندازه بخش عمومي به 8/40 كاهش يافت كه با توجه به نكته ذكر شده در بالا، اين رقم به دليل در بر نداشتن هزينه‌هاي جاري شركت‌هاي دولتي در سال‌هاي 1358 تا 1362 كمتر از حد واقعي خود مي‌باشد. با پايان يافتن ركود اقتصادي دوران جنگ و شروع رونق اقتصادي طي سال‌هاي برنامه اول توسعه، به‌ رغم رشد بالاي مخارج جاري و عمراني بخش عمومي، اندازه بخش عمومي كاهش يافت.

ركود اقتصادي ناشي از كاهش درآمدهاي نفتي در سال‌هاي 1376 و 1377 با وقفه زمان بيشتري نسبت به دولت مركزي و دولت عمومي باعث كاهش اندازه بخش عمومي در سال‌هاي 1378 و 1379 گرديد. رشد بالاي مخارج جاري شركت‌هاي دولتي طي سال‌هاي برنامه سوم توسعه سبب شد كه اندازه بخش عمومي برخلاف اندازه دولت مركزي و اندازه دولت عمومي، نسبت به برنامه دوم توسعه افزايش يابد.

رشد بالاي مخارج عمراني دولت مركزي به همراه رشد بالاي مخارج جاري شركت‌هاي دولتي در سال 1384 موجب رشد قابل توجه اندازه بخش عمومي در اين سال در مقايسه با سال 1383 گرديد. به طوري كه اندازه بخش عمومي از 1/57درصد در سال 1383 به 2/72درصد در سال 1384 افزايش يافت.

3 - منابع بودجه كل كشور :

ارقام مصوب بودجه كل كشور مي‌تواند نشانگر جهت‌گيري سياست‌گذاري مالي و بودجه در دوره‌هاي مورد بررسي باشد. همچنين، بررسي بودجه شركت‌هاي دولتي مي‌تواند گستره تصدي‌گري‌هاي دولت بر اقتصاد كشور را نشان دهد. 

3-1 تسلط بودجه‌اي بخش عمومي بر اقتصاد ايران :

نسبت منابع بودجه كل كشور به GDP در دوره رونق درآمدهاي نفتي (57-1352) بيش از 67درصد بوده است. همزمان با ركود اقتصادي در دوره انقلاب و جنگ، نسبت بودجه كل كشور به GDP نيز كاهش چشمگيري داشت. رونق اقتصادي كشور طي برنامه اول سبب رشد بودجه كل كشور شد. اما نسبت منابع بودجه كل كشور به GDP افزايش ناچيزي پيدا كرد.

با كاهش رونق اقتصادي در برنامه دوم توسعه، متوسط نرخ رشد سالانه نسبت بودجه كل كشور به GDP نيز كاهش يافت اما در مجموع متوسط نسبت بودجه كل كشور به GDP طي برنامه دوم نسبت به برنامه اول توسعه افزايش چشمگيري يافته و به حدود 60درصد رسيد.

رشد سالانه نسبت بودجه كل كشور به GDP طي برنامه سوم افزايش يافت و اين نسبت را به حدود 72درصد رساند. بودجه كل كشور در سال 1384 نسبت به سال 1383 رشد چشمگيري داشت به طوري كه نسبت بودجه كل كشور به GDP با رشد 4/16درصدي به بيش از 89درصد بالغ مي‌گردد.

* بنابراين مي‌توان نتيجه گرفت كه طبق ارقام مصوب قوانين بودجه كل كشور، تسلط دولت بر اقتصاد كشور طي سال‌هاي برنامه اول، دوم و سوم توسعه كشور افزايش يافته و در سال 1384 به حداكثر رسيده است. لازم به ذكر است كه در صورت احتساب رقم مصوب شفاف سازي قيمت (يارانه) حامل‌هاي انرژي در سال‌هاي 84-1382 ميزان تسلط بودجه‌اي دولت بر اقتصاد طي برنامه سوم و همچنين سال 1384 بالاتر نيز خواهد رفت. 


3-2  تسلط تصديگري‌هاي بخش عمومي بر اقتصاد ايران :

نسبت منابع شركت‌هاي دولتي به GDP و همچنين نسبت بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور نشان مي‌دهد كه دولت همزمان با سياست انبساطي بودجه‌اي، سياست انبساطي گسترش تصديگري‌هاي دولتي را نيز طي برنامه‌هاي توسعه‌اي بعد از انقلاب دنبال كرده است .

افزايش اين دو نسبت در طي برنامه‌هاي اول و دوم توسعه نشانگر رشد سريع‌ تر منابع بودجه شركت‌هاي دولتي نسبت به منابع بودجه كل كشور همچنين رشد توليد ناخالص داخلي مي‌باشد.

نسبت بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور طي برنامه سوم توسعه اندكي كاهش يافته است كه مي‌تواند نشانگر پايبندي نسبي دولت به كاهش تصديگري‌هاي دولت باشد.

البته احتساب رقم شفاف‌سازي قيمت (يارانه) حامل‌هاي انرژي در سال‌هاي 1382 و 1383 در بودجه عمومي دولت اين پايبندي را با قوت بيشتري تاييد مي‌كند.

اما از آنجايي كه رشد منابع بودجه شركت‌هاي دولتي در سال‌هاي برنامه سوم بيش از رشد GDP بوده، نسبت بودجه شركت‌هاي دولتي به GDP طي سال‌هاي اين برنامه نيز افزايش يافته است.

* افزايش نسبت منابع شركت‌هاي دولتي به GDP در سال‌‌هاي بعد از انقلاب مي‌تواند گوياي بهره‌وري ضعيف عوامل كار و سرمايه در بخش دولتي و مدت زمان طولاني بهره‌برداري از طرح‌هاي توليدي در اقتصاد ايران باشد.

افزايش هر سه نسبت منابع بودجه كل كشور به GDP، منابع شركت‌هاي دولتي به GDP و بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور در سال 1384 گوياي اين نكته است كه دولت هيچگونه پايبندي به اهداف سند چشم‌انداز بيست ساله (1404-1384) و برنامه چهارم توسعه براي كوچك كردن اندازه دولت در اقتصاد ايران نداشته است.

4 -  بررسي نقش غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد دولت :

همانگونه كه در بخش مباحث نظري اشاره شد، لازم است علاوه بر نقش بودجه‌اي و نقش تصديگري دولت به نقش غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد كشور نيز توجه شود.

دولت‌ها به واسطه مجراي سياست‌ها، قوانين، مقررات و تنظيمات مختلفي كه اجرا يا اعمال مي‌كنند بر ابعاد خرد و كلان اقتصاد تاثير مي‌گذارند.

به عنوان مثال مي‌توان به مداخلات دولت در بازارهايي از قبيل اعتبارات بانكي، ارز و انرژي اشاره كرد.

براي نشان دادن ميزان مداخلات غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد ايران نياز به ساختن يك شاخص مناسب داريم كه پرداختن به آن از حوزه اين گزارش بيرون است.

سال (1384) در بررسي ابعاد دخالت‌هاي غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد ايران دو شاخص ميزان اختلال دولت در اقتصاد و اثربخشي دولت در اقتصاد را براي سال‌هاي 1338 تا 1381 تدوين كرده است.

اين شاخص‌ها در محدوده صفر تا ده تعريف شده‌اند كه عدد صفر در آنها نشان‌دهنده كمترين سطح اختلال و اثربخشي (بيشترين عدم اثربخشي) و عدد ده نشان‌دهنده بيشترين سطح اختلال و اثربخشي (كم‌ترين عدم اثربخشي) مي‌باشد.

شاخص اثربخشي دولت ميزان اعتبار سياست‌ها و قوانين و مقررات دولت و همچنين اثربخشي آنها را دربر مي‌گيرد.

* شاخص كل اختلال از سه جزو اختلال سياستگذار، اختلال مالكيت و تصدي‌هاي دولت و اختلال تنظيم قوانين و مقررات دولتي تشكيل شده است.

اهميت هر يك از اين اجزا به ترتيب 55، 18 و 27 درصد است. اهميت نسبي اجزاي شاخص كل اختلال دولت نشان مي‌دهد كه اهميت اختلال سياستگذاري بيشتر است.

به عبارت ديگر در اقتصاد ايران سياست‌هاي اتخاذ شده توسط دولت بيش از آنكه موجب رفع موانع، كاستي‌ها و اختلالات بازارها شود، با تبديل شدن به عامل اختلال از كارآيي تخصيص منابع مي‌كاهد.

بنياد هريتيج و موسسه فريزر سالانه اقدام به محاسبه و انتشار شاخص آزادي اقتصادي براي تعداد زيادي از كشورهاي جهان مي‌كنند.

اطلاعات مورد استفاده در محاسبه شاخص‌هاي اين دو موسسه علاوه بر ابعاد بودجه‌اي و تصديگري‌هاي دولت، بعد غيربودجه‌اي مداخلات دولت در زمينه سياست پولي، مقررات و تنظيمات دولتي، بازار كار، تجارت خارجي، حقوق مالكيت و... را نيز پوشش مي‌دهند.

* بررسي اين دو شاخص براي ايران و مقايسه آن با ديگر كشورهاي جهان مي‌تواند تصوير مناسبي درباره نقش غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد ايران فراهم سازد.  

+ نوشته شده در  پنجشنبه هفدهم اردیبهشت 1388ساعت 21:56  توسط   | 

ساختار بودجه در ایران و آنالیز آن

 با توجه به اهمیت برنامه های اقتصادی دولت در شرایط بحرانی کنونی که مشکلی فرامرزی نیز محسوب می گردد پرداختن به مسائلی نظیر بودجه ۸۸ می تواند از اهمیت ویژه ای برخوردار باشد . مطالبی که ارائه می شود خلاصه ای از تحلیل های اقتصاد سنجی در ارتباط با وضعیت بودجه دولت در سال های اخیر است.


 ( بخش اول )

مطالب در دو قسمت با عنوان ساختار بودجه در ایران و آنالیز آن حضور شما ارائه می گردد:

 الف) ساختار بودجه در ایران : بودجه دولت در ایران توسط لایحه ای که پیشنهاد مستقیم دولت است بصورت سالانه و معمولاً در پائیز هر سال برای عملکرد سال بعد به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود، و پس از تصویب، این لایحه حکم قانون را داشته و قانون بودجه سالانه کشور توسط همه دستگاه های اجرایی کشور لازم الاجراست. مشکلی که عمدتاً دولت ها با آن مواجه می شوند این است که دستیابی به تمام اجزای آن امری احتمالاتی است.

این اقلام شامل درآمد ها و هزینه ها ی بودجه دولت است. اقلام مختلف بودجه در قسمت منابع (درآمدها) و مصارف (هزینه‌ها) مورد بررسی قرار گرفته‌اند. در قسمت منابع با چهار دسته از درآمد های دولت مواجه هستیم: منابع نفتی، درآمدهای مالیاتی، منابع حاصل از خصوصی‌سازی، منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی (هدف‌مند کردن یارانه‌ها) و سایر درآمدها و در قسمت مصارف سه دسته هزینه برای دولت قابل شناسایی است: هزینه‌های جاری (هزینه لایحه خدمات کشوری )، هزینه‌های عمرانی و هزینه واردات بنزین و گازوییل.

 منابع بودجه یا درآمد های دولت :

1- منابع نفتی : منابع نفتی در بودجه، از چهار جزء اصلی تشکیل می‌گردد، شامل: درآمدهای نفتی بودجه ، برداشت از حساب ذخیره ارزی ، مالیات علی‌الحساب عملکرد شرکت نفت (جزء درآمدهای مالیاتی) و سود علی‌الحساب شرکت نفت (جزء سایر درآمدها). در سال ۸۷ ، این منابع حدود ۵۵‌درصد از کل منابع بودجه را تشکیل می‌دادند.

2- درآمدهای مالیاتی : که شامل تمام اقلام درآمد های مالیات مستقیم و غیر مستقیم می گردد.

3- منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‏ها : رقم پیشنهادی اولیه در بودجه ۸۸، ۸۵ تریلیون ریال از محل هدف‌مند کردن یارانه‏ها برای مصرف در بودجه دولت بوده است که این رقم، یک‌چهارم رقم ۳۴۰تریلیون ریال کل یارانه پرداختی است که تفاوت این دو رقم مبلغیست که برای جبران خانوارها و صنایع در نظر گرفته شده بود.

4- منابع حاصل از خصوصی‏سازی : مقدار پیشنهادی منابع حاصل از خصوصی‏سازی در لایحه ۸۸، ۵۵ ‌تریلیون ریال است. بودجه ۸۷ نشان می‏دهد که مقدار مصوب منابع خصوصی‏سازی در سال ۸۷، ۴۶‌تریلیون ریال ولی مقدار محقق سال ۸۷، تنها ۱۰‌تریلیون ریال بوده است. یعنی‌درصد تحقق آن در سال ۸۷، تنها ۲۱‌درصد بوده است. با فرض تحقق ۵۰‌درصدی واگذاری‌ها در سال ۸۸، این رقم را برابر ۵/۲۷ تریلیون ریال پیش‌بینی می‌کنیم که با توجه به مقادیر مصوب و عملکرد بودجه در سال‏های قبل این فرض بسیارخوش‏بینانه است.

- هزینه ها یا مصارف بودجه دولت :

- هزینه‌های جاری و عمرانی : بطور کلی هزینه های جاری شامل تمام اقلام هزینه ای دولت است که به عوامل تولید از قبیل نیروی کار، منابع انرژی ، مواد اولیه، واردات کالاهای مصرفی دولت و ... اختصاص می یابد. و هزینه های عمرانی شامل سرمایه گذاری های دولت است؛ بخشی از آن سرمایه گذاری های زیربنایی اقتصاد مثل جاده سازی ، سد سازی، پل سازی، فرودگاه و راه آهن و ... است و بخشی شامل سرمایه گذاری های ساختمانی و بخش دیگر سرمایه گذاری های تولیداتی است که دولت مستقیماً در آن ها نقش دارد.

در مورد هزینه‌های جاری دولت در بودجه سال‌های گذشته، این رفتار قابل مشاهده است که هزینه‌های جاری واکنش متقارنی به نوسانات درآمدهای نفتی بودجه از خود نشان نمی‌دهند. به این معنی که در زمان افزایش منابع نفتی در بودجه (بر اثر شوک مثبت در قیمت نفت یا جهش نرخ ارز) مقدار حقیقی این هزینه‌ها به مقدار قابل توجهی افزایش یافته‌اند؛ اما در زمان کاهش این منابع (بر اثر شوک‌های منفی قیمت نفت) مقدار حقیقی این هزینه‌ها کاهش بسیار کم‌تری داشته یا حتی تقریبا ثابت مانده است.

یعنی هزینه های جاری دولت در جهت افزایش انعطاف پذیر و در جهت کاهش فاقد انعطاف کافی هستند.علت اصلی این پدیده را می‌توان به وجود نوعی لختی (اینرسی) در هزینه‌های جاری نسبت داد. چرا که بخش عمده هزینه‌های جاری را جبران خدمات کارکنان دولت و یارانه‌ها تشکیل می‌دهد که دولت به علت هزینه‌های سیاسی آن‌، نمی‌تواند به سادگی آن‌ها را کاهش دهد.

در مورد هزینه‌های عمرانی، از طرف دیگر، می‌توان مشاهده کرد که تغییرات این هزینه‌ها با تغییرات درآمدهای نفتی هماهنگ‌تر است؛ یعنی به همان میزان که هزینه‌های عمرانی در زمان افزایش درآمدهای نفتی افزایش می‌یابند، در زمان کاهش این درآمدها نیز کاهش می‌یابند و رفتاری بسیار متقارن‌تر از هزینه‌های جاری از خود نشان می‌دهند. یک توجیه برای این مشاهده این است که کاستن از هزینه‌های عمرانی در زمان کاهش درآمدها، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین گزینه‌ از لحاظ سیاسی پیش روی دولت‌ها و مجلس‌ها است. به همین دلیل هزینه‌های عمرانی نسبت به هزینه‌های جاری پرنوسان‌تر بوده و لختی کم‌تری دارند.

 هزینه واردات بنزین و گازوییل : واردات بنزین در سال ۸۷ برابر ۳۰‌تریلیون ریال معادل 16/3 میلیارد دلار بود. اما در مورد سال 88 دو مطلب را می‌دانیم: (1) در صورت عدم اصلاح قیمت انرژی، مصرف بنزین در این سال افزایش خواهد یافت. (2)، قیمت‌های جهانی بنزین و گازوییل در سال ۸۸ نسبت به سال ۸۷ کاهش می‌یابد. بنابراین در صورت حفظ شرایط موجود، از یک طرف بر اثر فشار افزایش مصرف، انتظار افزایش هزینه‌های واردات بنزین و گازوییل را داریم. از طرف دیگر کاهش قیمت جهانی این محصولات، هزینه واردات آنها را کاهش خواهد دادکه این پارادوکس ما را با فضایی مبهم و غیرقابل پیش بینی در این زمینه مواجه می سازد .

 (بخش دوم)

خلاصه ای از تحلیل های اقتصاد سنجی انجام شده توسط سه تن از کارشناسان :

سال جاری سالی دشوار برای اقتصاد جهانی است و بیش‌تر کشورها در تدارک طراحی واکنشی مناسب به بحران مالی جهانی و رکود اقتصادی هستند. در این میان، اقتصاد ایران نیز از تاثیرات این بحران ایمن نخواهد ماند و بحران مالی جهانی از طریق کاهش قیمت نفت، کاهش شدید قیمت فلزات، افت زیاد شاخص بورس و کاهش صادرات غیرنفتی بر آن تاثیر منفی می‌گذارد. علاوه بر پیامدهای بحران مالی جهانی، شرایط کنونی اقتصاد ایران نیز اهمیت توجه جدی به شرایط اقتصادی را دو چندان می‌کند؛ شرایطی از جمله افزایش قابل‌توجه سطح مخارج دولت و در نتیجه افزایش شدید نیازهای مالی دولت، افزایش قابل توجه واردات و در نتیجه آسیب‌پذیری تراز پرداخت‌ها (ثروت های وارد شده به کشور) نسبت به کاهش درآمدهای ارزی، رکود بخش مسکن و عدم تعادل در منابع و مصارف سیستم بانکی.

ابزار دولت در سیاست‏گذاری اقتصادی برای بودجه : با صرف‏نظر از امکان استقراض از بانک مرکزی، ابزارهای اصلی در اختیار دولت برای کنترل بودجه شامل : نرخ ارز و قیمت حامل‌های انرژی است که این جلسه به نرخ ارز می پردازیم.

1- نرخ ارز :

در کشورهای توسعه‌ یافته، ابزار اصلی دولت در بخش درآمدهای بودجه، مالیات است. چرا که منابع بودجه دولت در این کشورها به طور عمده از طریق مالیات‌ها تامین می‌شود. در کشور ما اما، درآمدهای مالیاتی به طور عام و نرخ مالیات به طور خاص، به عنوان ابزار اصلی سیاست‌گذاری بودجه در نظر گرفته نمی‌شود. در عوض، منابع نفتی سهم عمده‌ (55%) را در تامین منابع بودجه ایفا می‌کنند. میزان ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت از رابطه زیر محاسبه می‌شود:

درآمدهای حاصل از صادرات نفت به ریال = صادرات نفت × قیمت نفت × نرخ ارز

که به ترتیب میزان صادرات نفتی در کشور ما از عوامل غیربودجه‏ای تاثیر می‏پذیرد و متغیری نیست که دولت بتواند برای تامین منابع بودجه روی آن کنترل کامل داشته باشد. افزایش صادرات نفتی تنها با سرمایه‌گذاری‌های بزرگ در بخش نفت و پس از چندین سال و با این فرض که مصرف داخلی با سرعت بیشتری افزایش نیابد، قابل انجام خواهد بود. متغیر دیگر قیمت نفت است، که کاملا تحت تاثیر شرایط جهانی و خارج از اختیار دولت است. پس تنها متغیر باقی‌مانده در تعیین درآمدهای ریال نفتی که می تواند در اختیار دولت باشد، نرخ ارز است.

با توجه به مستقل نبودن بانک مرکزی از دولت در ایران * (در پایین متن به آن اشاره شده)، دولت نرخ ارز را به عنوان یک متغیر کنترل در اختیار دارد و می‌تواند دلارهای نفتی را با این نرخ به بانک مرکزی فروخته، ریال دریافت کند. پس با افزایش نرخ ارز، درآمدهای ریالی دولت از محل صادرات نفت افزایش می‌یابد و به این ترتیب دولت می‌تواند با استفاده از این متغیر بودجه خود را متوازن‌ سازد. اما باید گفت که کارکرد اصلی نرخ ارز در اقتصاد آنچه در اینجا ذکر شد نیست.

بلکه نرخ ارز متغیری است که نقش اصلی آن ایجاد تعادل در تراز پرداخت‌ها (تراز مبادلات تجاری و سرمایه‌ای با سایر کشورها) است و سیاست‌گذاری صحیح در قبال آن به افزایش رقابت‌پذیری تولیدکنندگان داخلی با تولیدکنندگان خارجی کمک خواهد کرد. از طرف دیگر، در سمت هزینه‌ها، افزایش نرخ ارز موجب گران‌تر شدن نسبی کالاهای وارداتی در سبد هزینه‌ای دولت خواهد شد و به این ترتیب هزینه‌های دولت نیز افزایش خواهد یافت. در نتیجه باید ازاین مولفه هم صرفنظر نمود.

* بنا بر این درآمد ها یا منابع بودجه دولت ایران تا حد بسیار زیادی بصورت برونزا تعیین شده و دولت امکان کنترل آنرا ندارد و می توان به سادگی نتیجه گرفت اقتصاد بر پایه درآمد نفتی که هیچ یک از مولفه هایش در اختیار تام دولت نیست خارج از قواعد و اصول علمی اقتصادیست.

* عدم استقلال بانک مرکزی به این مقوله اشاره دارد که در بسیاری از کشورها سیستم بانک مرکزی هیئت مدیره ای می باشد و از دولت دستور نمی گیرد و درفرایندی جدا و موازی دولت عمل می کند.

* دو یا سه وزیر اقتصادی در این هیئت وجود دارد و این هیئت ، فردی را به عنوان رئیس هیئت مدیره انتخاب می نماید که رئیس بانک مرکزی تلقی می گردد و شخصا به مجلس سنا پاسخگوست . در ایران مطابق قانون اساسی رئیس بانک مرکزی زیر نظر دولت و ریاست جمهوری است و سیاست ها و عملکرد و عزل و نصبش به تمامی تحت کنترل دولت می باشد.

+ نوشته شده در  پنجشنبه هفدهم اردیبهشت 1388ساعت 0:56  توسط   | 

سهم ۱۷ درصدي ماليات هاي مستقيم در بودجه دولت

افزايش سهم نفت از منابع بودجه عمومي كشور :

با افزايش درآمد نفت، وابستگي مستقيم بودجه دولت به فروش نفت و حساب ذخيره ارزي به بيش از 55 درصد و وابستگي غيرمستقيم دولت به نفت از طريق ماليات هاي غيرمستقيم و ساير درآمدها نيز به بيش از 20 درصد رسيده و عملا سهم نفت را در بودجه و درآمدهاي دولت به بيش از 75 درصد افزايش داده است.

اين ساختار مالي و بودجه اي، عملا سهم ماليات هاي مستقيم كه كم ترين وابستگي را به نفت دارند. به 17 درصدي كاهش داده است و در صورتي كه درآمد نفت كاهش شديد داشته باشد و قيمت نفت با نوساني در بازار جهاني روبه رو شود، عملا تامين هزينه هاي جاري و عمراني و برنامه هاي دولت را با مشكل جدي روبه رو مي كند. به عقيده كارشناسان اقتصادي، در سال 86 با توجه به درآمد نفت 70 ميليارد دلاري كشور، دولت بودجه عمومي 73 هزار ميليارد توماني خود را با حداكثر استفاده از نفت براي تامين مخارج خود اجرا كرد و در شش ماهه اول سال درآمد مالياتي 804ر9، فروش نفت و برداشت از حساب ذخيره ارزي 793ر16 و ساير درآمدها 582ر3 ميليارد تومان بوده است و به اين ترتيب وابستگي به نفت به صورت شكلي 56 درصد بوده است اما به عقيده كارشناسان از آن جا كه ماليات هاي غيرمستقيم نيز وابستگي زيادي به درآمد نفت دارند عملا سهم ماليات ها به شكل واقعي كم تر از 20 درصد و سهم نفت حدود 75 درصد است. در سال 87 نيز با توجه به برداشت بودجه اي 36 ميليارد دلاري دولت از حساب ذخيره ارزي، پيش بيني مي شود كه به طور مستقيم و غيرمستقيم بيش از 60 ميليارد دلار از درآمد نفت از طريق بودجه دولتي هزينه شود و همين امر باعث شده كه سهم ماليات ها به حدود 34 درصد و سهم ماليات مستقيم كه وابستگي كم تري به نفت دارد به 17 درصد محدود شود.

بررسي وضعيت مالي دولت در سال هاي 84 تا شش ماهه اول 1386 نشان مي دهد كه درآمدهاي مالياتي به ترتيب 13 هزار و 457 ميليارد تومان در سال 84 و 15 هزار و 162 ميليارد تومان در سال 85 بوده است.

اين در حالي است كه سهم درآمد نفت به طور مستقيم در اين دو سال 634ر18 و 188ر18 ميليارد تومان و برداشت از حساب ذخيره ارزي نيز كه باز هم به نفت وابسته است در دو سال 84 و 85 معادل 938ر6 و 257ر14 ميليارد تومان بوده است.

رقم ساير درآمدها نيز در اين دو سال 580ر6 و 950ر7 ميليارد تومان و واگذاري شركت هاي دولتي نيز در اين دو سال به ترتيب 178 و 82 ميليارد تومان بوده است.

به عبارت ديگر سهم نفت در سال 84 بيش از 25 هزار و 500 ميليارد تومان يا 26 ميليارد دلار و در سال 85 بيش از 32 هزار و 400 ميليارد تومان يا 33 ميليارد دلار بوده و سهم نفت از بودجه عمومي دولت را به طور مستقيم و غيرمستقيم به بيش از 60 درصد افزايش داده است و سهم كل ماليات ها به 30 تا 34 درصد محدود شده است.

 سهم كم ماليات ها به منابع درآمدي دولت :

 بررسي درآمدهاي مالياتي دولت در بودجه هاي سالانه و نسبت آن به بودجه عمومي نشان مي دهد كه در سال هاي 1379 تا 1386 نسبت كل ماليات ها به كل منابع بودجه عمومي دولت، حدود 5/27 تا 31 درصد بوده است. نسبت ماليات ها به منابع لايحه بودجه عمومي سال 1387 نيز حدود 34 درصد برآورد شده بود كه بعد از تغيير اقلام درآمدي بودجه و افزايش حجم بودجه عمومي از 79 هزار ميليارد تومان لايحه به 93 هزار ميليارد تومان مصوب مجلس اين نسبت حدود 2/23 درصد برآورد مي شود.

* اين نسبت ماليات ها به منابع بودجه عمومي، نشان دهنده سهم كم ماليات ها به منابع درآمدي دولت است و به اين معناست كه دولت از محل درآمد نفت، فروش شركت هاي دولتي و فروش اوراق مشاركت بايد هزينه هاي خود را در بودجه هاي سالانه تامين كند.

به عقيده برخي كارشناسان، پايين بودن سهم ماليات ها از منابع عمومي دولت، طبق استانداردهاي بودجه نويسي جهان به معناي كسري بودجه و فروش دارايي ها و ثروت ملي است و در اقتصاد ايران وابستگي به نفت به علت رشد شديد حجم بودجه جاري و عمراني به بيش از 50 تا 70 درصد در سال هاي اخير افزايش يافته است.

در چارچوب بودجه سال 1387 كه برداشت از منابع نفت 7/17 ميليارد دلار و برداشت از حساب ذخيره ارزي نيز 36 ميليارد دلار پيش بيني شده در عمل وابستگي دولت به نفت را به 7/53 ميليارد دلار افزايش داده و سهم ماليات ها و ساير منابع نيز بين 23 تا 34 درصد برآورد شده است.

اما برخي كارشناسان معتقدند كه ماليات ها شامل دو دسته ماليات مستقيم و غيرمستقيم است كه ماليات غيرمستقيم نيز به واردات كالاها و فروش كالا وابسته است و چون بخش عمده اي از كالاهاي وارداتي از محل ارز حاصل از فروش نفت تامين مي شود در نتيجه مي توان گفت كه ماليات بر واردات و ماليات غيرمستقيم نيز به نوعي وابسته به نفت است. در نتيجه، در برآورد ميزان استقلال منابع بودجه و سهم منابع غيرنفتي بودجه عمومي، بايد توجه داشت كه ميزان ماليات مستقيم و سهم آن از بودجه عمومي حايزاهميت است.
از اين رو، محاسبه سهم ماليات هاي مستقيم كه به توليد و فعاليت هاي اقتصادي داخلي وابسته است از بودجه عمومي كشور نشان مي دهد كه حدود 18 درصد بودجه عمومي از محل ماليات هاي مستقيم تامين مي شود. نسبت ماليات مستقيم به بودجه عمومي در سال 79 معادل 2/18 درصد بوده و اين نسبت در سال هاي 84 تا 86 به ترتيب، 88/17، 82/17 و 48/18 درصد بوده است. نسبت ماليات مستقيم به منابع بودجه عمومي طبق لايحه بودجه سال 1387 معادل 2/17 درصد بود اما پس از تغيير ارقام بودجه در مجلس، به نظر مي رسد كه اين نسبت معادل 61/14 درصد باشد البته براي مقايسه درست اين نسبت بايد رقم بودجه عمومي را بدون رقم 12 هزار ميليارد توماني شفاف سازي انرژي در نظر گرفت كه با اين فرض، نسبت ماليات مستقيم به بودجه عمومي 81 هزار ميليارد توماني، 17 درصد خواهد بود.

* كارشناسان، پايين بودن سهم زير 20 درصد ماليات هاي مستقيم به بودجه عمومي را نشانه افزايش سهم نفت از درآمدهاي دولت ارزيابي كرده اند و براي افزايش سهم ماليات ها پيش بيني مي كنند كه پايه مالياتي گسترش يافته و سيستم هاي ماليات بر ارزش افزوده اجرايي شود تا از فرارهاي مالياتي جلوگيري كند. همچنين رشد بخش خصوصي و تقويت سرمايه گذاري و توليد بخش خصوصي، شرط اصلي گسترش ماليات هاي مستقيم است.
 
+ نوشته شده در  سه شنبه هشتم اردیبهشت 1388ساعت 1:56  توسط   |